İdari Yargılama Usulüyle İlgili Sorulara Yanıtlar

AÇIKLAMA : Samsun Bölge İdare Mahkemesi Vergi Dava Dairesi Başkanı Sayın Mustafa BALCI’nın, İdari Yargılama Usulü Kanununun 5’inci maddesinin 1’inci fıkrasında yer alan düzenlemenin, dava dosyalarının birleştirilmesine karar verilebilmesine yasal dayanak oluşturup oluşturamayacağı konusunda, sitenin yorum bölümünde, tarafıma yönelttiği sorulara vermiş olduğum yanıtları, kendisinin de onayı alınarak, sorularla birlikte burada yayımlamayı uygun görmüş bulunuyorum.

Sayın BALCI, sorularınızla, İdari Yargı’da, son zamanlarda, verilen birleştirme kararlarının hukuki alt yapısı ile ilgili olarak benim görüşümü öğrenmek istemektesiniz. Sorularınıza, sorduğunuz sıra ile, aşağıda, yanıt vermeye çalışacağım. Belki, eklemelerim olabilir:

Soru 1: 2577 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde yer alan “aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunan” birden fazla işleme karşı tek dilekçe ile dava açma imkânı tanınmış olup, davacının birden fazla işlemi tek dilekçe ile dava konusu etmek yerine her bir işleme karşı ayrı ayrı dava açtığı hallerde, vergi mahkemesi Anayasa’nın 141’nci ve 2577 sayılı Kanun’un 5’inci maddesine dayanarak birleştirme kararı vermesini yasal mevzuat yönünden nasıl değerlendiriyorsunuz?
Yanıt 1: Sayın BALCI, İdari Yargılama Usulü Kanununun 5’inci maddesinin ilk fıkrasının, sorunuzda yer alan, “aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunan” ibaresini, fıkranın ilk cümlesinden bağımsız olarak alırsanız, sorununuz bakımından bir sonuca varamazsınız; varsanız bile, sonuç Yargılama Hukuku bakımından yanlış olur. Fıkra; “Her idari işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılır. Ancak, aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık yada sebep‑sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabilir.” şeklindedir ve biri kuralı, diğeri de, kuralın istisnasını düzenleyen iki cümleden ibarettir.  Kural, idari dava yönünden asıl olanı düzenlemektedir. Buna göre; asıl olan, her idari işleme karşı ayrı dava açılmasıdır. Ancak; fıkranın ikinci cümlesi, aralarında maddi ya da hukuki yönden bağlılık veya sebep sonuç ilişkisi olan birden fazla idari işleme karşı aynı dilekçe ile dava açılabileceğini de söyleyerek; aralarında anılan nitelikte bağlantı bulunan birden fazla idari işlemin muhatabı olan davacılara, bu idari işlemlerin her birini ayrı davaya konu etmekle, birlikte ve aynı dilekçede dava konusu etmek arasında seçim hakkı tanımaktadır. Bu tanınan hakkın, seçimlik olduğu; ilk fıkrada, cümlenin sonu “açılır” eylemiyle bitiyor olmasına karşın; ikinci cümlenin sonunun, “açılabilir” eylemiyle bitirilmesinden de anlaşılabilmektedir.

Buna göre; aralarında fıkrada tanımlanan anlamda bağlılık veya ilişki bulunan birden fazla idari işlemin muhatabı olan davacılar, isterlerse, her işleme karşı ayrı; isterlerse de, tüm idari işlemleri aynı dilekçeyle birlikte dava konusu edebilme olanağına sahip bulunmaktadırlar. Asıl olanı seçmeleri; yani, (harç ve masrafına katlanıp) her işleme karşı ayrı dava açmaları halinde de, bu nedenle eleştirilemezler.

İdari Yargılama Usulü Kanununun 5’inci maddesi, dava açma aşamasında olan davacıları, dava dilekçesinin konusunu nasıl düzenleyecekleri konusunda yönlendiren ve bu nedenle de, dava açılma anıyla ilgili olan bir maddedir. Dava dilekçesinin bu maddeye uygun düzenlenmemesinin yaptırımı da, aynı Kanunun 15’inci maddesinde gösterilmiştir. Başka deyişle; anılan madde, dava açıldıktan sonra, davaya yön vermek amacıyla davanın açıldığı yargı yerince uygulanması gereken bir madde değildir. Yargı yerinin; bu maddenin, yalnızca, birden fazla idari işleme karşı aynı dilekçe ile açılan davalarda uygulanması ile ilgili olarak Kanunun 14’üncü maddesinde öngörülen denetimi yapma ve bu denetim sonucu aykırılık tespit edilmesi halinde de, 15’inci maddeyi uygulama yetkisi vardır.

Dolayısıyla; aralarında fıkrada tanımlanan anlamda bağlılık veya ilişki bulunan idari işlemlere karşı ayrı dava açıldığında; davaya bakan yargı yerinin, davacıya, “Hayır, sen yanlış yaptın. Tüm işlemleri aynı dilekçe ile dava konusu edecektin. Ben, tüm davaları ayrı dosyada topluyorum/birleştiriyorum” deme yetkisi yoktur. Böyle bir tutum, mahkemenin davacının yerine geçmesi ve onun yasayla tanınmış hakkının ihlali olur. Böyle bir durumda; yargı yerinin yapabileceği tek şey, Kanunun, bağlantılı davalarla ilgili, 38 vd maddelerinin gereğini yapmaktan ibarettir. Zira; ayrı davalara konu olan idari işlemler arasında 5’inci maddenin ilk fıkrasında tanımlanan anlamda bağlılık veya ilişki bulunması hali, aynı zamanda, 38’inci maddenin ilk fıkrası uyarınca, davaların bağlantılı sayılabilmesi nedenidir. Esasen; Kanun koyucu, bağlantılı dava müessesesini, davacıların, 5’inci maddenin anılan fıkrasındaki seçimlik haklarını, ayrı dava açma şeklinde kullanma olasılıklarını göz önünde tutarak öngörmüştür. Başka deyişle; bağlantı müessesesi, aralarında açıklanan türde bağlılık veya ilişki olan idari işlemlerin ayrı davalara konu edilmeleri hali ve seçimin ayrı dava açma şeklinde kullanılması durumunda, yargılamaların sonuçları bakımından, doğabilecek sakıncaları gidermek için vardır.

Bu bakımdan; aynı dilekçe ile dava konusu edilmeleri olanaklı idari işlemlerin ayrı davalara konu edilmeleri halinde, mahkemece yapılabilecek tek işlem; dava dosyalarını birleştirmek değil, bağlantı müessesesini işletmektir. Aksinin yapılması; Kanunun idari yargı yerine vermediği yetkinin kullanılması ve öngörüsüne aykırı davranılması olur.

Soru 2: Birinci sorudan devam edecek olursak, 2577 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde, tek dilekçe ile dava konusu yapılması davacıya bırakılmış olup, yorum suretiyle mahkemelerin birleştirme kararı vermesi, hâkimlerin kanun boşluğu bulunan bir konuda hukuk ihdas etmesi anlamına gelir mi?

Yanıt 2: Bu soruya yanıt vermek için, öncelikle, “Bir kanun boşluğu var mı?” sorusuna yanıt vermek gerekir. İlk soruya vermiş olduğum yanıttan hatırlanacağı üzere; fıkra, ilk cümlesinde kuralı; yani, idari dava yönünden asıl olanı düzenledikten sonra; ikinci cümlesinde de, davacılara, asıl olanın istisnası sayılabilecek bir seçim hakkı tanımıştır. Böyle bir seçim hakkının tanınması; bir yandan, davacıları, her dava için ayrıca gerekli olan masraflardan korumak; öte yandan da, davaların ayrı ayrı açılmaları durumunda, farklı kararların çıkmasını önlemek, zaman ve emekten tasarrufu sağlamak içindir. Ancak; yine, söylediğimiz gibi, Kanun koyucu, davacıları, aynı dilekçe ile dava konusunda zorlamamaktadır. Böyle durumlarda, yasa boşluğundan söz edilebilmesi için, yasada, seçimin ayrı dava açılması yönünde kullanılması halinde, yargı yerince, ne yapılacağı konusunda hüküm bulunmaması gerekir.

Oysa; seçim hakkının, açıklanan şekilde kullanılması halinde, kararların sonuçları ve ayrı emek ve zaman harcama yönünden doğacak sakıncaları gidermek için, Kanun koyucu, “bağlantı” müessesesini öngörmektedir. Yani; Kanun koyucu, konu ile ilgili boşluk bırakmamıştır.  Seçim hakkının, ayrı dava açılması yönünde kullanılması halinde, yargı yerince yapılacak işlemi belli etmiştir; dolayısıyla, boşluk yoktur. Kanunda konu ile ilgili boşluk iddiası, maddeler arasında açıklanan ilişkinin kurulamamasından kaynaklanan, bir yorum eksikliğidir.

Soru 3: Birleştirme kararı verilmesi, Anayasa’nın 141’inci maddesiyle açıklanabilir mi?

Yanıt3: Sanıyorum, soruda, Anayasanın 141’inci maddesinin son fıkrasında yer alan, “Davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması, yargının görevidir.” düzenlemesinin birleştirme kararı verilmesini gerektirip gerektirmeyeceği amaçlanmaktadır. Anayasanın bu düzenlemesi, uyuşmazlığın gerektirdiği usul kanununa uygun olarak açılan davaların en az masrafla ve mümkün olan süratle, ancak usulüne uygun olarak sonuçlandırılmasını amaçlamaktadır. Başka deyişle; az masraf yapılsın ve kısa sürede sonuçlandırılsın diye, usul hükümlerinin ihlaline olanak tanıyan bir düzenleme değildir. Yargı yerinin, usulüne uygun olarak açılan davaların çözümünde gereksiz masraflardan ve gereksiz yargılama işlemlerinden kaçınmasını öngören bir düzenlemedir. Örneğin; bir ara kararıyla getirtilmesi olanaklı tüm bilgi ve belgeler için, dosyada, yeterince incelenmemesi sebebiyle, her seferinde yeniden ara kararıyla belge ve bilgi istenilmesi; hem gereksiz masraf yapılmasına, hem de gereksiz zaman geçirilmesin yol açacağından, anılan maddeye aykırıdır. Aynı şekilde; bilirkişi ya da keşif gerektirmeyen durumlarda, dosyaya hâkim olunmaması nedeniyle, keşif ve bilirkişi incelemesi yapılması da, gereksiz masraf ve zaman harcanmasıdır. Yani; Anayasa koyucu; davaya bakan yargıca, “Dosyayı iyi incele, uyuşmazlığın çözümü neyi gerektiriyorsa, kural ihlal etmeksizin, onu yap. Ne fazla, ne de eksik yap” demektedir.

Oysa; aralarında aynı dilekçeyle dava konusu edilmelerine olanak sağlayacak nitelikte bağlılık ve ilişki bulunan idari işlemlerinin herbirinin ayrı davaya konu edilmesi, yukarıda açıklandığı üzere, usule aykırı değildir. Aksine; Kanuna göre, asıl olan bu şekilde dava açılmasıdır. Ayrıca, Kanun koyucu, bu şekilde dava açılmasından kaynaklanacak kimi sakıncaları düşünerek, “bağlantılı dava” müessesesini öngörmüştür. Herbir dava için, ayrı harç ödenmesi ve ayrı dava masrafı yapılması ise, davacının kendi seçimidir; yargı yerinin buna karışması, yetkisinde değildir.

Soru4: 2577 sayılı Kanun’da bağlantı konusu düzenlenmesine karşın, birleştirme konusunda bir hüküm yok, idari yargıda birleştirme kararı hiçbir şekilde verilemez mi? İstisnası var mı?

Yanıt4: İdari Yargılama Usulü Kanununda birleştirme için hüküm olmadığı doğrudur. Bunun nedeni, yukarıda açıklandığı üzere, aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep sonuç ilişkisi olan birden fazla idari işlemin aynı dilekçeyle dava konusu edilmesini zorunlu kılan bir düzenlemenin olmamasıdır. Böyle bir zorunluluğun olmaması da, idari yargı denetiminin özelliğinin, denetimin idari işlem temelinde yapılmasını gerektirmesindendir. Bu nedenle her idari işleme ayrı dava açılması asıl kabul edilmiştir.

Bununla birlikte; istisnai durumlarda, idari yargıda da, birleştirmeye gerek olabilmektedir. Örneğin; aynı işleme karşı aynı davacı tarafından birden fazla dava açılması hali böyledir. İstisnai de olsa, böyle bir durum olabilmektedir. Diğer bir durum da, zımni ret kararı oluştuktan ve idari dava açıldıktan sonra, idarece yazılı yanıt verilmesi ve buna da dava açılması halidir. Bu durumlarda, sorun, idari yargılama usulünün içtihadi olduğu dönemlerde geliştirilen eski bir yöntemle çözülmekte; davaların süresinde ve usulüne uygun olarak açılmış olmaları koşuluyla, dosyalar birleştirilmektedir. Bu birleştirme kararı doğrudur. Zira; her iki davaya konu edilen uyuşmazlık maddi ve hukuki sebepleri aynı olan uyuşmazlıktır. Oysa; aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık olan ya da sebep sonuç ilişkisi bulunun idari işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlıklar, maddi ve hukuki sebepleri aynı olan uyuşmazlıklar değildir.

Soru5: Yargıtay Onuncu Hukuk Dairesinin 2011 yılında verdiği bir kararda (Yar.10.HD. 27.12.2011 tarih ve E: 2011/18171, K: 2020/20469 sayılı karar) davacı vekili tarafından, tek dava yerine pek çok dava açılmasının, seri davalara harcanın emek ve mesainin çok üzerinde vekâlet ücretinin kazanılmasının iyi niyet kuralları ile bağdaşmayacağı ve dolayısıyla hukuk düzenince de korunmayacağına hükmedilmiştir.

Tek dava dilekçesinde dava konusu yapılabilecek işlemlerin ayrı ayrı dava dilekçelerine konu edilmesi kötü niyetli bir davranış mıdır?

Yanıt5: Yargıtay kararına konu olan uyuşmazlığı bilmiyorum. Ama; kullandığı anlatımdan, aynı uyuşmazlığın davalara bölünerek açıldığı izlenimini ediniyorum. Yani; aynı uyuşmazlıkla ilgili birden fazla talebin herbiri ayrı davaya konu edilmiş olmalı. Böyle bir durum, 5’inci madde ile söz konusu olamaz. Zira; aralarında fıkrada yazılı anlamda bağlılık ya da ilişki olsa bile, her idari işlemin yarattığı uyuşmazlık, diğerinden ayrı ve bağımsız bir uyuşmazlıktır. Esasen bu nedenle, Kanun koyucu, her idari işleme karşı ayrı dava açılması kuralını koymuştur. Her işleme karşı ayrı dava açmakla aynı dilekçeyle tek dava açmak, davacılara tanınmış bir seçim hakkıdır. Davacıların, bu seçim haklarını, asıl olan; yani, ayrı dava açma yönünde kullanmaları durumunda, kötü niyetle suçlanmaları, bir yargı yeri için, kabul edilebilir bir durum değildir. Böyle bir suçlama, Kanun koyucu’nun niyetinin de (kötüniyetli davranışlara izin verdiği şeklinde) sorgulanması anlamına gelir.

Soru6: Avukatlık Ücret Tarifesinin 22’nci maddesinde (10 seri dava sayına kadar tam ücret; 50 seri davaya kadar tam vekalet ücretinin yüzde 50’si; 100 seri davaya kadar tam vekalet ücretinin % 40’ı, 100’ün üzerinde seri davalar için tam vekalet ücretinin %25’i) yer alan vekalet ücreti düzenlemesini nasıl buluyorsunuz? İdari yargıdaki davalarda uygulanmayacağı yönünde bazı görüşler var bu konudaki görüşünüz nedir?

Yanıt6: Bağlantılı davalar, AAÜT’nin 22’nci maddesinde tanımlanan anlamda seri davalar olmasalar bile, ilki dışındakiler için, aynı avukat tarafından daha az emek ve zaman harcanması bakımından onlara benzeyen davalardır. Gerçekten; davalara konu uyuşmazlıkların bağlılık bulunan unsurları yönünden harcanan emek, ilki için harcanan emekten farklı değildir. Yani; ilkinde harcanan emekle ulaşılan sonuç, bu unsur yönünden sonraki davalar için de emsal olmaktadır. Ancak; bağlantılı davalara konu idari işlemler tüm unsurları bakımından aynı olsa bile, dilekçelerinin ayrı yazılması, sonuçlandırılmalarının ayrı takip gerektirmesi bakımlarından, ek bir emek sarfını zorunlu kılarlar. Bu nedenle de, ilkine nazaran az da olsa, avukatın bir vekalet ücretine hak kazanmasını sağlarlar. Eskiden, AAÜT tarifelerinde, emsal nitelikli davalarda, ilkine tam, sonrakine yüzde on oranında avukatlık ücreti takdirini gerektiren düzenlemeler vardı. Sonradan, bu düzenlemeye tarifelerde yer verilmedi. Bu düzenlemenin yerini (idari davalarla tam uyuşmayan) 22’nci maddedeki düzenlemenin dolduracağı düşünülmüş olmalı. Bununla birlikte; bu davalarda, anılan 22’nci maddeye göre, avukatlık ücretine hükmedilmesi, vekalet ücretinin avukatın emeğinin karşılığı olması ilkesine (AAÜT md.3/1) uygun olabilir.

Son olarak; idari yargıda görev yapan meslektaşlarımın, adli yargının yöntemlerine özenmemelerini sağlık veririm. Bunun nedeni; idari yargının varlık nedeninde saklıdır. Eğer; idari yargılama adli yargının yargılama yöntemleriyle yapılabilir olsaydı; esasen, idari yargıya gerek olmazdı. Bu bakımdan; meslektaşlarımın, İdari Yargılama Usulü Kanununun 31’inci maddesinin 1’inci fıkrasında gönderme yapılan müesseseleri dışında HMK’na başvurmamalarında; hatta, bu müesseseleri bile, (sözcüğü sözcüğüne değil) idari rejimin gereklerine ve idari yargılama usulünün özelliklerine uygun oldukları ölçüde uygulamalarında yarar bulunmaktadır.

Umuyorum, yanıtlarımda, sorularınızın tam karşılığını bulabilirsiniz.