1. TEKLİFİN İDARİ YARGILAMA USULÜ KANUNU İLE İLGİLİ DÜZENLEMELERİ:

Yeni hazırlanan “YARGI HİZMETLERİNİN ETKİNLİĞİNİN ARTIRILMASI AMACIYLA BAZI KANUNLARDA DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR KANUN TEKLİFİ TASLAĞI”, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 46’ncı maddesinin birinci fıkrasının “b” bendinin, Anayasa Mahkemesinin 13.10.2023 gün ve 32338 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 26.7.2023 gün ve E.2023/36, K:2023/142 sayılı kararı ile, Anayasanın 13 ve 36’ncı maddelerine aykırı bulunarak iptali sonucu doğan düzenleme yapma gerekliliğine uygun olarak dört maddesinde (14,15,16 ve 17’nci maddeler), bu kanunla ilgili yeni düzenlemeler öngörmektedir.

1- MADDE 14

İstinaf:

Madde 45 – 1. İdare ve vergi mahkemelerinin kararlarına karşı, başka kanunlarda farklı bir kanun yolu öngörülmüş olsa dahi, mahkemenin bulunduğu yargı çevresindeki bölge idare mahkemesine, kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde istinaf yoluna başvurulabilir. Ancak, konusu yirmi bin Türk lirasını geçmeyen vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemlere karşı açılan iptal davaları hakkında idare ve vergi mahkemelerince verilen kararlar kesin olup, bunlara karşı istinaf yoluna başvurulamaz.

2. İstinaf, temyizin şekil ve usullerine tabidir. İstinaf başvurusuna konu olacak kararlara karşı yapılan kanun yolu başvurularında dilekçelerdeki hitap ve istekle bağlı kalınmaksızın dosyalar bölge idare mahkemesine gönderilir. İstinaf başvurusunun kanuni süre içinde yapılmadığı veya kesin bir karar hakkında olduğu gerekçesiyle, istinaf isteminin reddine ilk kez bölge idare mahkemesince karar verilmesi halinde, bu karara karşı tebliğinden itibaren yedi gün içinde itiraz edilebilir. İtirazı, kararı veren dairenin numara olarak kendisinden sonra gelen daire, son numaralı daire için bir numaralı daire inceler. İtiraz hakkında verilen karar kesindir. İtirazın kabulü halinde istinaf incelemesi, görevli daire tarafından yapılır.

2 – MADDE 15

Temyiz:

Madde 46 – (Değişik: 18/6/2014-6545/20 md.) Danıştay dava dairelerinin nihai kararları ile bölge idare mahkemelerinin aşağıda sayılan davalar hakkında verdikleri kararlar, başka kanunlarda aksine hüküm bulunsa dahi Danıştayda, kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde temyiz edilebilir:

a) Düzenleyici işlemlere karşı açılan iptal davaları.

b) Konusu beş yüz seksen bir bin Türk lirasını aşan vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemler hakkında açılan davalar.

c) Konusu yüz yetmiş bir bin Türk lirasını aşıp beş yüz seksen bir bin Türk lirasını aşmayan vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemler hakkında açılan ve istinaf kanun yolu incelemesinde kaldırma kararı üzerine yeniden karar verilen davalar.

3 – MADDE 16

Ek Madde 1:

17 nci madde uyarınca duruşma yapılmasının zorunlu olduğu davaların belirlenmesinde davanın açıldığı; 45 inci ve 46 ncı maddeler uyarınca istinaf veya temyiz yoluna başvurulabilecek kararların belirlenmesinde ise ilk derece mahkemesi veya bölge idare mahkemesince nihai kararın verildiği tarihteki parasal sınır esas alınır. Ancak nihai karar tarihinden sonra parasal sınırlarda meydana gelen artış, bölge idare mahkemesinin kaldırma veya Danıştayın bozma kararı üzerine yeniden bakılan davalarda uygulanmaz.

4 – MADDE 17

GEÇİCİ MADDE 12- 1. Bu maddeyi ihdas eden Kanunla bu Kanunun 46 ncı maddesinin birinci fıkrasına eklenen (c) bendi, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra verilen kararlar hakkında uygulanır.

B) DÜZENLEMELERİN AÇIKLANMASI VE DEĞERLENDİRMELER:

1 – İlk düzenleme, İdari Yargılama Usulü Kanunun 45 ve 46’ncı maddelerindeki parasal sınırların güncellenmesiyle ilgilidir. Bu güncellemeye göre, vergi uyuşmazlıklarına ilişkin davalarla tam yargı davalarında ve konusu para olan idari işlemlere karşı açılan iptal davalarında;

  1. 45’inci maddenin 1’inci fıkrasında, ilk derece mahkemelerince verilen kararlara karşı istinaf başvurusunda bulunulması için aranan beş bin liralık parasal sınır; yirmi bin liraya (md.14);
  2. 46’ncı maddenin birinci fıkrasının “b” bendinde, istinaf mercilerince verilen kararlara karşı temyiz başvurusunda bulunulabilmesi için öngörülen yüz bin liralık parasal sınır, yeni bölge idare mahkemelerinin kurulup faaliyete başladıkları tarihten 2023 yılında karar yeniden değerleme oranları uygulanmak suretiyle ulaşılan, beş yüz seksen bir bin liraya yükseltilmiş bulunmaktadır (md.14).

Bu değişikliklerle ilgili olarak, 45’inci maddenin 1’inci fıkrasında ilk derecede kesinleşecek kararlar bakımından parasal sınırın miktarında bir hata olduğu düşüncesindeyiz. Zira; 45’inci maddenin Teklifte öngörülen yeni şeklinde bu sınırın yirmi bin lira olduğu söylenirken, istinaf mahkemelerinin kararlarına karşı temyiz başvurusunda bulunulmasıyla ilgili 46’ncı maddenin birinci fıkrasının “c” bendinin “Konusu yüz yetmiş bir bin Türk lirasını aşıp beş yüz seksen bir bin Türk lirasını aşmayan vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemler hakkında açılan ve istinaf kanun yolu incelemesinde kaldırma kararı üzerine yeniden karar verilen davalar” düzenlemesinde, bu rakam yüz yetmiş bir bin lira olarak ifade edilmiştir. Yirmi bin Türk lirası, 45’inci maddenin 1’inci fıkrasında yazılı beş bin liralık parasal sınırın yeniden değerleme oranları uygulanmak suretiyle yapılan güncellemelerle 2023 yılında ulaştığı tutardır. Buna göre; ilk derece mahkemelerinin konusu yirmi bin lirayı aşmayan davalarda vermiş oldukları kararlar kesin olmaktadır. Oysa; bu son bendin gerekçesinde, ilk derece mahkemelerince konusu yüz yetmiş bir bin lirayı aşmayan davalarda verilen tüm kararların kesin olduğu söylenmektedir. Bu farklılık, konusu yirmi bin lirayı aşan ancak, 2023 yılı itibarıyla yüz yetmiş bir bin lirayı aşmayan davalarda verilen aynı tür kararlara karşı temyiz yolunun kapalı kalmasının istenildiğini; bu miktarı aşmayan davaların önemsiz kabul edildiğini gösteriyor. Teklif 45’inci maddenin ilk fıkrasında önemsizlik ölçütünü yirmi bin lira olarak ortaya koyduğundan, “c” bendindeki rakamın bu ölçütle çeliştiği görüşündeyiz.

2 – İkinci değişiklik, 45’inici maddenin 2’nci fıkrasına eklenen cümleler ile ilgilidir. Bu cümlelerde, istinaf başvurusunun kanuni süre içinde yapılmadığı veya kesin bir karar hakkında olduğu gerekçesiyle, istinaf isteminin reddine ilk kez bölge idare mahkemesince karar verilmesi halinde, bu karara karşı tebliğinden itibaren yedi gün içinde itiraz edilebileceği öngörülmektedir. Bilindiği gibi, istinaf başvurusunun kanuni süresi geçtikten sonra yapılması veya istinafa konu edilen kararın kesin karar olması halinde, başvurunun kararı istinaf başvurusuna konu edilen ilk derece idari yargı yerince reddedilmesi gerekmektedir. Bu kararlara karşı 48’inci maddenin 6’ncı fıkrası uyarınca yedi gün içerisinde istinaf başvurusunda bulunulması mümkün bulunmaktadır. Ancak, ret kararının ilk derece mahkemesinde verilmeyip, dosyanın geldiği istinaf merciince verilmesi halinde, mevcut düzenlemeye göre, bu karara karşı başvuru yolu bulunmamaktadır (48/7).  Başka deyişle; istinaf merciinin bu konudaki kararı kesin olmaktadır.  Teklifin 45’inci maddenin ikinci fıkrasında yapmış olduğu düzenleme, ilk kez istinaf merciince verilen kararların kesin olmasının yaratacağı olumsuzlukları gidermek amacını taşımaktadır ve evvelce olmayan bir itiraz müessesesi getirmektedir. Buna göre; anılan kararlara karşı yedi gün içerisinde, kararı veren dairenin numara olarak kendisinden sonra gelen daireye, son numaralı daire için bir numaralı daireye itiraz mümkün bulunmaktadır. Eklenen son iki cümleye göre de; itiraz hakkında bu dairece verilen karar kesin olmakta ve İtirazın kabulü halinde istinaf incelemesi, görevli daire tarafından yapılmaktadır.

Mevcut düzenlemeye göre olumlu olan bu değişikliğin sakıncası, bölge idare mahkemesinin itiraz inceleyecek olan dava dairesini kararı veren dairenin kanun yolu mercii, hatta temyiz mercii konumuna koymasıdır. Aynı düzeydeki yargı yerlerine birbirlerinin kararlarını denetleyip kaldırma yetkisinin verilmesinin, tarafların kararın denetlenmesini isteme haklarının gereği gibi yerine getirildiği anlamına gelmeyeceği görüşünde olmamız bir yana, aynı bölge idare mahkemesi içerisinde çalışma barışını bozucu etki yaratması olasılığının bulunduğu endişesini de taşımaktayız. Danıştayın iş yükünü artırmama amacı ön planda tutularak yapıldığını düşündüğümüz düzenlemenin, anılan kararlara karşı temyiz yolu açılarak yeniden kaleme alınmasının uygun olacağı görüşündeyiz. Dahası; düzenlemede, bu itirazın şekli ve usulü, başvuru ve karar harçlarına tabi olup olmadığı konularında da düzenlemede eksiklik bulunduğu kanısındayız.

3 – Üçüncü değişiklik, Anayasa Mahkemesinin yukarıda sözü edilen iptal kararının gereklerini yerine getirmek amacıyla yapılan düzenlemedir ve Kanunun 16’ncı maddesiyle İdari Yargılama Usulü Kanunun Ek 1’inci maddesinin kanunda yazılı parasal tutarların yeniden değerleme oranı uygulanarak güncellenmesine ilişkin ilk fıkrasından sonra gelmek üzere eklenen fıkra ile ilgilidir. Fıkra; “17 nci madde uyarınca duruşma yapılmasının zorunlu olduğu davaların belirlenmesinde davanın açıldığı; 45 inci ve 46 ncı maddeler uyarınca istinaf veya temyiz yoluna başvurulabilecek kararların belirlenmesinde ise ilk derece mahkemesi veya bölge idare mahkemesince nihai kararın verildiği tarihteki parasal sınır esas alınır. Ancak nihai karar tarihinden sonra parasal sınırlarda meydana gelen artış, bölge idare mahkemesinin kaldırma veya Danıştayın bozma kararı üzerine yeniden bakılan davalarda uygulanmaz.” düzenlemesini içermektedir.

Düzenlemede, ilk olarak, İdari Yargılama Usulü Kanunun 17’nci maddesinde duruşma zorunluluğuyla ilgili parasal sınır için, dava tarihi esas alınmıştır. Buna göre; tam yargı davaları ile tarh ve ceza kesme işlemlerine karşı açılan vergi uyuşmazlıklarına ilişkin davalarda duruşma yapma zorunluluğunun bulunup bulunmadığının belirlenmesinde, parasal sınırın davanın açıldığı tarihindeki tutarına bakmak ve bu tutarı esas almak gerekmektedir. Bu değişiklik; bilinebilirlik ve öngörülebilirlik bakımından olumlu olmuştur.

Ancak; Kanunun 45 ve 46’ncı maddelerindeki parasal sınırlar bakımından aynı şeyi söylemek mümkün değildir. Zira; Anayasa Mahkemesi, anılan kararında, temyize tabi kararların belirlenmesine ilişkin parasal sınırın her yıl güncellenmesi nedeniyle hangi tarihteki parasal sınıra göre temyiz kanun yoluna başvurulabileceğinin kanunda belirli bir açıklıkta ve öngörülebilir bir şekilde düzenlenmesi gerektiğini (p.16); kurala konu parasal sınırın her yıl yeniden değerleme oranına göre güncellenmesi nedeniyle işlem veya eylem tarihi, idareye başvuru tarihi, dava tarihi, ilk derece mahkemesi karar tarihi veya istinaf merciinin karar tarihi itibarıyla farklı aşamalarda farklı şekillerde uygulanması söz konusu olabileceğini; bu nedenle, yargılama süreçlerinden dolayı daha önce temyize tabi olan bir karar, bölge idare mahkemesinin karar tarihi itibarıyla kesin hale gelebileceğini (p.15); bu itibarla, kuralda temyiz kanun yoluna başvuru açısından hangi tarihteki parasal sınırın uygulanacağı hususunun açık, net ve tereddüde yer vermeyecek şekilde düzenlememiş olması nedeniyle kuralın kanunilik şartını taşımadığını söylemektedir.

Karardan alınan bu açıklamalara göre:

  1. İdari Yargılama Usulü Kanununun birinci fıkrasının “b” bendindeki kurala göre; parasal sınırın her yıl güncellenmesi sebebiyle, dava, ilk derece mahkemesi kararı tarihi ve istinaf merciinin karar tarihlerinde, temyiz hakkının varlığı konusunda farklı uygulamalar yapılabilmektedir.
  2. Bunun sonucu olarak; dava tarihinde temyize tabi olan bir karar, bölge idare mahkemesinin karar tarihinde kesin hale gelebilmekte; yani, temyiz yolu kapanabilmektedir.
  3. Bu bakımlardan; kural, temyiz kanun yoluna başvuru açısından hangi tarihteki parasal sınırın uygulanacağı hususunun açık, net ve tereddüde yer vermeyecek şekilde düzenlememiş olması nedeniyle kanunilik şartını taşımamaktadır.

Görüldüğü üzere; Anayasa Mahkemesine göre, kuralın öngörülebilirlik dolayısıyla kanunilik koşulunu taşıyor kabul edilebilmesi için, temyiz hakkının varlığının belirlenmesinde, dava, ilk derece mahkemesi kararı ve istinaf mercii kararı tarihlerinden hangisinde yürürlükte olan parasal sınırın esas alınacağının açık ve net olarak öngörülmüş olması ilk koşuldur. Ancak; bu yeterli değildir. Ayrıca; yargılama süreçlerinden dolayı daha önce temyize tabi olan kararın bölge idare mahkemesinin karar tarihinde kesin hale gelmemiş olması da gereklidir. Yani; taraflar, zaman alıcı yargılama sürecince yeniden değerleme oranının birkaç kez değişmesi nedeniyle temyiz hakları yönünden bir sürprizle karşılaşmamalıdırlar. Bu bakımdan; Anayasa Mahkemesinin iptal kararının gereklerine uygun düzenleme, bu iki belirsizliği de giderebilecek düzenleme olmalıdır.

Oysa; Teklifin 16’ncı maddesiyle 2577 sayılı Kanunun Ek 1’inci maddesine eklenen fıkra; 45’inci ve 46’ncı maddeler uyarınca istinaf veya temyiz yoluna başvurulabilecek kararların belirlenmesinde, ilk derece mahkemesi veya bölge idare mahkemesince nihai kararın verildiği tarihteki parasal sınırın esas alınacağını söylemektedir. Başka deyişle; düzenleme, Anayasa Mahkemesi kararında dile getirilen belirsizliklerden yalnızca ilkini; yani, temyiz hakkının varlığının belirlenmesinde dava, ilk derece mahkemesi kararı ve istinaf mercii kararı tarihlerinden hangisinin esas alınacağı konusunda olanı gidermekte ve istinaf merciinin (istinaf hakkı bakımından ilk derece mahkemesinin) kararı tarihinin esas alınacağını ve kanun yollarına başvuru hakkının varlığının o tarihte yürürlükte olan parasal sınıra göre belirleneceğini söylemektedir. Dolayısıyla; Anayasa Mahkemesi kararının 15’inci paragrafının son cümlesindeki daha önce temyize tabi olan kararın bölge idare mahkemesinin karar tarihinde kesin hale gelebileceği endişesi giderilmiş değildir. Davanın açıldığı tarihte var olan temyiz (ilk derece için istinaf) haklarının karar tarihinde de var olup olmayacağı konusundaki öngörülemezlik hala devam etmektedir. Bize göre; bu öngörülemezlik halini giderici düzenleme, kanun yollarına başvuru haklarının varlığı ile ilgili olarak dava tarihinde yürürlükte olan parasal sınırların esas alınacağı yolunda olmalıydı. Bu bakımdan; Teklifteki düzenlemenin, Anayasaya aykırılık halini devam ettirdiği görüşündeyiz.

Fıkranın son cümlesi¸nihai karar tarihinden sonra parasal sınırlarda meydana gelen artışın, bölge idare mahkemesinin kaldırma veya Danıştayın bozma kararı üzerine yeniden bakılan davalarda uygulanmayacağına ilişkindir. Dolayısıyla; bölge idare mahkemelerinin ilk derece mahkemesinin kararını kaldırarak, esas hakkında karar verilmek üzere ilgili mahkemeye gönderdiği dosyalar hakkında verilen nihai kararlar (md. 45/5) ile Danıştayın bozma kararı üzerine yeniden bakılan davada verilen nihai kararlar, kanun yollarına tabi olma bakımından, kaldırılan ilk derece mahkemesi kararı ve bozulan bölge idare mahkemesi kararı tarihlerindeki parasal sınıra tabi olmaya devam edeceklerdir. Parasal sınırlarda bu tarihlerden sonra oluşacak değişikliklerden etkilenmeyeceklerdir.

 4 – Dördüncü değişiklik; Anayasa Mahkemesi Kararının 22’nci paragrafında, bölge idare mahkemesince istinaf başvurusu kabul edilerek ilk derece mahkemesi kararının kaldırılması ve işin esası hakkında karar verilmesi hâlinde bölge idare mahkemesinin ilk elden verdiği bu karara karşı temyiz kanun yoluna başvurulamamasının hükmün denetlenmesi hakkına aykırılık teşkil edebileceğinin söylendiği durumla ilgilidir. Bu konuda, Teklif, 15’inci maddesiyle 2577 sayılı Kanunun 46’ncı maddesinin birinci fıkrasının “c” bendinde, “Konusu yüz yetmiş bir bin Türk lirasını aşıp beş yüz seksen bir bin Türk lirasını aşmayan vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemler hakkında açılan ve istinaf kanun yolu incelemesinde kaldırma kararı üzerine yeniden karar verilen davalar” düzenlemesini yapmaktadır. Düzenleme, hukuka aykırı bulunarak ilk derece mahkemesinin kararının kaldırılmasından sonra (örneğin, ilk derece mahkemesince dava konusu idari işlemin yetki unsurunda hukuka aykırılık bulunduğu gerekçesiyle verilen iptal kararı kaldırılarak davanın esastan reddedilmesinde olduğu gibi) bölge idare mahkemesince davanın esası hakkında ilk elden verilen kararlara karşı da, parasal sınıra bakılmaksızın, temyiz yolunu açmaktadır. Düzenleme, Anayasa Mahkemesinin iptal kararının gerekçesine uygundur.

5 –  Beşinci düzenleme, Kanunun 17’nci maddesiyle 2577 sayılı Kanuna getirilen geçici 12’nci maddenin, “Bu maddeyi ihdas eden Kanunla bu Kanunun 46 ncı maddesinin birinci fıkrasına eklenen (c) bendi, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra verilen kararlar hakkında uygulanır.” düzenlemesidir. Teklifin Anayasa Mahkemesinin iptal kararında yeni düzenleme yapma konusunda Yasama Organına tanınan dokuz aylık süre içerisinde yasalaşacağı ön kabulü ile yapıldığını düşündüğümüz bu düzenleme, hukuka aykırı bulunarak ilk derece mahkemesinin kararının kaldırılmasından sonra bölge idare mahkemesince davanın esası hakkında ilk elden verilen kararlara karşı parasal sınıra bakılmaksızın temyiz yolunu açan “c” bendi hükmünün, bu bendi ihdas eden yasanın yürürlüğe girdiği tarihten sonra verilecek kararlara uygulanacağını öngörmektedir. Dolayısıyla; bu fıkra hükmünün, kanunun yürürlüğe gireceği tarihten önce verilen anılan kararlara uygulanması mümkün olmayacaktır.  Oysa; biz, kitabımızın 1357’nci sayfasında da söylediğimiz gibi, Danıştay’ın Anayasaya aykırı olduğunu bile bile yürürlükteki mevzuatı uygulamayacağı, Teklifin yasalaşmasından önce verilen bu kararlara karşı da temyiz hakkı tanıma yoluna gideceği görüşündeyiz.