İDARİ YARGI KARARLARININ GEREKLERİNİN YERİNE GETİRİLMESİ SORUNU[1]

(Ankara Barosunun İdari Yargı Kararlarının Uygulanmasında Karşılaşılan Sorunlar Paneli)

G İ R İ Ş :

Hakları başkaları tarafından (bu başkaları, bireyler olabileceği gibi Devlet kurum ve kuruluşları da olabilir) ihlal edilen kişilerin, eski durumun yeniden kurulmasını uzlaşmayla sağlayamamaları halinde, dava yoluna gitmekten başka çareleri yoktur.

Dava, kişilerin hukukunu ilgilendiren uyuşmazlıkların bağımsız ve tarafsız yargı yerlerince, yargılama usulleri kullanılarak, hukuka uygun biçimde çözümlenmesi ve uyuşmazlığa getirilen bu çözümün, sonuçta, gerçek yaşama geçirilmesi amacıyla açılır.

Uyuşmazlıklar hakkında yargı yerlerince getirilen çözüme karar; bu kararın gerçek hayata geçirilmesine; yani, sonuçlarından lehine karar verilenlerin yararlandırılmalarına da infaz (kararın gereklerinin yerine getirilmesi-uygulanması) adı verilir.

Gerçek hayata geçirilmeyen ya da geçirilemeyen yargı kararları, boşuna verilmiş mücadelenin ve bu mücadelenin haklılığının ortaya konulması için boşuna harcanmış emek ve zamanın belgesinden başka bir şey değildirler ve davanın tarafları üzerinde moral etki yaratmaktan öteye geçemezler.

Hukuksal konumları eşit olan özel hukuk kişileri arasındaki uyuşmazlıkları çözümleyen adli yargı kararları, Devlet’in icra ve infaz kurumlarınca ve, gerekiyorsa, kamu gücü kullanılarak infaz edildiğinden; bu kararların infazı, imkansızlık ve bazı istisnai durumlar dışında, çok büyük sorun yaratmaz.

Oysa¸ idari yargı yerlerince,  idari davalarda, verilen kararların gereklerinin yerine getirilmesinde çoğu kez sorunlarla karşılaşılır.

Zira, idari yargı yerlerinde açılan ve “idari” olarak adlandırılan davaların davalı tarafı, değişmez biçimde, “idare” dir. İdarenin bu davalardaki konumu, adli yargı yerlerinde davacı veya davalı olarak bulunmasıyla aynı değildir;  bu davalarda, kamu gücünün temsilcisi olarak bulunmaktadır.

İdari Rejim, idari yargı yerlerinin davada getirdikleri çözüme uygun idari işlem yapma yetkisini, kamu gücünün temsilcisi olan bu idareye tanımıştır. Yani, idari yargı kararlarına uygun idari işlem tesisi, davada taraf durumunda bulunan idarenin idari yetkisi içerisindedir. Bu yetkinin, onun yerine bir başkası veya bir başka idare tarafından kullanılması, İdari Rejimin gereklerine ve bu rejimin idari kuruluşlar için belirlediği yetki kurallarına aykırıdır.

İdarenin, idari davalarda hem davalı olarak bulunması, hem de bu davalarda verilen kararların gereklerini yerine getirecek makam olması, uygulamada, adli yargı kararlarıyla ilgili olarak görmediğimiz sorunlara neden olmaktadır.

Sunumumun konusunu, idari yargı yerlerince  iptal davalarında verilen kararların gereklerinin yerine getirilmesine ilişkin yöntemler, bu yöntemlerin uygulamaya konulmasının yaratacağı sorunlar ve bu sorunların, Danıştay kararları ışığında, çözümü ile idarenin idari yargı kararlarına uymamasının yaptırımları oluşturmaktadır.

I – İDARİ YARGI KARARLARININ GEREKLERİNİN YERİNE GETİRİLMESİNİN HUKUK DEVLETİ YÖNÜNDEN ÖNEMİ

Bir devletin hukuk devleti olarak nitelendirilebilmesini sağlayan, olmazsa olmaz, üç koşul vardır: Yasama ve Yürütme organlarıyla idarenin hukuka bağlılığı; bu bağlılığın bağımsız yargı yerlerince yargısal yöntemlerle denetlenmesi ve bu denetim sonunda verilen kararların gerekleri yerine getirilerek, hukuksal sonuçlarının yaşama geçirilmesi ya da uygulanması.

Ben, uygulamada yapıldığı gibi, idari kararların uygulanması adlandırılmasını doğru bulmuyorum. Bu adlandırma bana, tutuk adalet dönemini hatırlatıyor. Bilindiği üzere, tutuk adalet döneminde, idari yargı kararların uygulanabilmesi, irade-i senniyenin uygun bulmasına bağlıydı.

Söz konusu kararların idare tarafından uygulanması dile getirildiğinde, bende, idarenin sanki kararı uygulayıp uygulamamak konusunda yetkisi varmış; isterse uygularmış, istemezse uygulamazmış gibi bir izlenim bırakıyor. Oysa; hukuk devleti dediğimiz devlet tipinde, idarenin böyle bir yetkisi olamaz; idari yargı kararlarının uygulanması, idare için, ancak bir yükümlülük, bir zorunluluk olabilir.

Dahası, kimi idari yargı kararlarının hukuksal sonuçlarını doğrabilmesi, idarenin şu ya da bu yönde davranışta bulunmasına da bağlı değildir. Bu sonuçlar, örneğin bir yıkma kararının iptalinde olduğu gibi, kendiliğinden doğar.

Yalnızca, iptal kararından sonra, idarenin belli bir işlem ya da eylem tesis etmesi gerekli bulunan hallerde, idarenin bu iptal kararının gereklerine uygun davranışta bulunması beklenir. Örneğin; bir izin talebinin reddine dair işlemin yargı yerince iptali halinde, idarece bu karara uygun olarak tesisi gereken işlem, evvelce reddedilen iznin verilmesidir.

Ben, bu yüzden, idari yargı kararlarının idarece uygulanması adlandırması yerine, gereklerinn idarece yerine getirilmesi demeyi tercih etmekteyim. Böyle söylemek, bana, işin doğası ve iptal kararlarının gerçek niteliği bakımından, daha uygun gelmektedir.

İdari yargı yerlerince verilen kararların gereklerinin yerine getirilmesi, her şeyden önce, biraz önce de söylediğimiz gibi, Hukuk Devleti İlkesinin ve onun vazgeçilmez koşullarından biri olan hukuka bağlı idare anlayışının gereğidir. Danıştay Sekizinci Dairesinin 17.5.1989 gün ve E: 1987/984, K:1989/329 sayılı kararında[2]  da açıkça vurgulandığı gibi, hukuka bağlı idare, yargı yerlerince verilen kararların gereklerini, ilgililerin başvurusuna dahi gerek olmaksızın, yerine getiren idaredir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 138’inci maddesinin son fıkrasında yer alan “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez” hükmü, sözünü ettiğimiz Hukuk Devleti İlkesi ve hukuka bağlı idare anlayışının anayasal ifadesidir. Bu anayasal düzenlemenin benzeri, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 28’inci maddesinde, idari yargı kararları bakımından, yasa hükmü olarak yer almıştır[3].

II– YÖNTEMDE DAVA TÜRÜNE BAĞLILIK:

İdari Yargılama Usulü Kanununun “Kararların Sonuçları” başlıklı28’inci maddesi, idari yargı kararlarının gereklerinin yerine getirilmesiyle ilgili olarak iki yöntem öngörmüştür.

Maddenin 10.4.1994 gün ve 4001 sayılı Kanunla yapılan değişiklikten önceki şeklinde, bu yöntemler arasındaki farklılık, İdari Yargılama Usulü Kanununun 2’nci maddesinin 1’inci fıkrasında yapılan iptal ve tam yargı davaları ayırımıyla uyuşmaktaydı. Madde, bu dava türü ayırımına uygun olarak, 1, 3, 4 ve 5’inci fıkralarındaki düzenlemelerini, iptal; 2’nci fıkrasındaki düzenlemesini ise, tam yargı davalarında verilen kararların gereklerinin yerine getirilmesine ayırmıştı. 4001 sayılı Kanunun 13’üncü maddesiyle yapılan değişiklikle, 2’nci fıkra hükmü, tam yargı davaları hakkında verilen kararlardan belli miktarı içerenlere inhisar ettirildiğinden, anılan değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihten (18.6.1994) sonra bu davalarda verilen kararlardan belli bir miktar içermeyenlerin gereklerinin yerine getirilmesi de, 1’inci fıkra hükmüne göre olmaktadır.

Maddenin son fıkrası ise, bir tam yargı davası olan tazminat davası ile, bizce, iptal davası tanımına giren vergi mevzuatının uygulanmasından doğan idari davalarda verilen kararların gereklerinin geç yerine getirilmesi sebebiyle idarenin gecikme faizi ödeme yükümlülüğünü düzenlemektedir.

III – İPTAL DAVALARINDA VERİLEN KARARLARIN GEREKLERİNİN YERİNE GETİRİLMESİ:

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2’nci maddesinin 1’inci fıkrasının “a” bendinde, iptal davaları; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açıları davalar olarak tanımlanmıştır.

Tanımdan da anlaşıldığı üzere, davanın konusu, idari işlemin bizzat kendisidir. Amaç, hukuka aykırı olarak nitelendirilen dava konusu idari işlemin geçmişe etkili (şamil) olarak, yani yapıldığı tarih itibariyle hukuk düzeninden çıkarılmasının sağlanmasıdır. Başka bir anlatımla da, idari işlemin hiç yapılmamış, hiç doğmamış hale getirilmesidir[4].

İdari işlemin yapıldığı tarih itibariyle hukuk düzeninden kalkması, iptal kararı ile birlikte kendiliğinden olmakta ise de; davacının dava açmakla amaçladığı sonuç, her zaman, idari işlemin iptal edilmesiyle sağlanamayabilir.

Çoğu zaman, dava konusu işlemin hukuk düzeninde yarattığı etki ve değişiklikler, kendisinin bu düzene dahil olmasından ibaret değildir. Dava konusu edilen işlemin, tıpkı domino taşları gibi, ardarda, yeni idari işlemler tesisine veya başka hukuki durumların oluşumuna neden olması olasıdır. Örneğin; Devlet memuruna verilen disiplin cezası nedeniyle terfiinde ve kariyerinde bir takım gecikmeler olmuş veya, kanunun izin verdiği alanlarda, vergi miktar ve oranlarını artıran düzenleyici idari işlem dolayısıyla sayısız mükelleften vergi tahsilatı yapılmış bulunabilir.

Tüm bu etki ve sonuçların, hatta iptal kararlarının iptali istenilen idari işlemi ve ona bağlı işlemleri tesis edildikleri tarihten itibaren ortadan kaldıracağı yolundaki Danıştay görüşüne[5] rağmen, yalnızca iptal kararı ile giderilmesi mümkün olamayabilir. Ek olarak, bir yığın önlemin alınması, maddi ve/veya hukuki engellerin kaldırılması, yeni işlem ve eylemlerin yapılması gerekli olabilir. İdari Rejime göre, bu önlemlerin alınması ve işlem ve eylemlerin yapılması, idarenin yetki alanı içerisindedir. Yetkili idarenin gerekli önlemleri alması, yukarıda açıklanan Anayasa ve yasa hükmü gereğidir[6].

İşte, İdari Yargılama Usulü Kanununun 28’inci maddesi, bu gerekliliği, bu zorunluluğu düzenlemektedir. Maddenin 1’inci fıkrasında yer alan “…. mecburdur.” ibaresi, bu zorunluluğu ifade etmektedir.

Madde, ayrıca, idari yargı yerlerinin hangi tür kararlarının gereklerinin idare tarafından yerine getirilmek zorunda olduğunu, idarenin bunun için yararlanacağı azami süreyi, idari yargı kararlarının gereklerinin yerine getirilmemesi halinde alınabilecek önlemleri ve vergi mahkemelerinin bazı kararların gereklerinin yerine getirilmesi bakımından için öngörülen özel yöntemi düzenlemiştir.

A – İNFAZI 28’İNCİ MADDEYE GÖRE OLAN KARARLAR:

Her idari yargı kararı, bir gereğin yerine getirilmesi için verilir. Ancak, her idari yargı kararının gereklerinin yerine getirilmesi, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 28’inci maddesine göre olmaz.

Madde, 1’inci fıkrasında, Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin icaplarına göre idare tarafından işlem tesis edilmesi veya eylemde bulunulması zorunlu kararlarının, esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlar olduğunu belirtmektedir

1 – ESASA İLİŞKİN KARARLAR:

Esasa ilişkin karar, taraflar arasındaki maddi uyuşmazlığı sona erdiren, ona hukuki bir çözüm getiren karardır. İptal davaları bakımından geçerli bir başka tanıma göre de, davaya konu olan idari işlemin hukuka uygunluğu hakkında bir yargı – hüküm – ortaya koyan karardır. Bu tür kararlar, aynı zamanda, idari yargı yerinin elini davadan çekmesi sonucunu doğuran,yani nihai nitelikte olan kararlardır. Bu tanım, Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin ara kararlarını, İdari Yargılama Usulü Kanununun 14’üncü maddesinde yazılı yönlerden usule aykırı görülen dava dilekçeleri hakkında 15’inci maddeye göre verilen usule ilişkin kararları; aynı Kanunun 26’ncı maddesi uyarınca tarafların kişilik veya niteliğinde değişiklik meydana gelmesi sebebiyle verilen dosyanın işlemden kaldırılmasına dair kararlar ile, aynı maddeye göre, gösterilen adreste tebligat yapılamaması sebebiyle verilen davanın açılmamış sayılmasına dair kararları; temyiz aşamasında verilen onama ve bozma kararlarını, 28’inci maddenin kapsamı dışında bırakmaktadır.

İdarenin, icaplarına (gereklerine) uygun işlem tesisine veya eylemde bulunmasına mecbur olduğu kararlar, Danıştay’ın ilk derece mahkemesi sıfatıyla baktığı idari davalarda, bölge idari mahkemelerinin de itiraz üzerine ilk derece mahkemesinin kararını bozduktan sonra işin esası hakkında verdikleri kararlarla, idare ve vergi mahkemelerinin, görevlerine giren idari davalarda, verdikleri kararlardan davaya konu edilen idari işlemin (kısmen veya tamamen) iptaline ilişkin olanlardır.

Bu kararların gereklerine göre işlem tesisi veya eylemde bulunma zorunluluğunun doğabilmesi için, maddede yazılı istisnalar dışında, kesinleşmiş olmaları gerekli değildir.

İptal kararının henüz kesinleşmediğinden; örneğin, temyiz (ya da itiraz) süresinin dolmadığından veya anılan başvuru hakkının kullandığından ve henüz bu başvurusu hakkında karar verilmemiş bulunduğundan bahisle (üst yargı yerince 2577 sayılı Kanunun 52’nci maddesi uyarınca verilmiş bir yürütmenin durdurulması kararı olmadıkça), bu zorunluluktan geçici de olsa kurtulma olanağı yoktur.

Kurala getirilen istisna, 28’inci maddenin 1’inci fıkrasının üçüncü cümlesinde,şu şekilde ifadelendirilmiştir: “Ancak, haciz veya ihtiyati haciz uygulamaları ile ilgili davalarda verilen kararlar hakkında bu kararların kesinleşmesinden sonra idarece işlem tesis edilir.”. Bu düzenlemeye göre; haciz veya ihtiyati haciz uygulamaları ile ilgili olarak açılan idari davalarda idari mahkemelerce verilen nihai kararların gereklerini yerine getirme zorunluluğu, bu kararların kesinleşmiş olmaları halinde doğmaktadır.

2 – YÜRÜTMENİN DURDURULMASINA İLİŞKİN KARARLAR:

Fıkra, yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararları da, icaplarına göre işlem tesisi veya eylemde bulunulması zorunlu kararlar olarak göstermiştir.

Yürütmenin durdurulması müessesesi, idarenin hukuka uygunluğunun yargısal yoldan denetimini etkili kılan araçtır. Bu müessese olmadan idari yargı denetiminin amacına uygun biçimde işlemesi düşünülemez. karar, işlemin yürütülebilirliğini (icrai olma niteliğini) tesis edildiği tarihten itibaren askıya alır. Onu uygulanamaz hale getirir. Yürütmenin durdurulması yolunda verilen kararların bu etkisi, idari işlemin anılan niteliği bakımından, iptal kararlarınınkine benzer[7]. Bu yüzden, yürütmenin durdurulması istekleriyle ilgili olarak verilen kararlardan 28’inci maddeye göre infazı zorunlu olanlar, yalnızca isteğin (kısmen veya tamamen ya da idarenin savunması ve ara kararına cevap alınıncaya kadar) kabulü yolunda verilenlerdir.

İtiraz ve temyiz aşamalarında ise, 28’inci maddeye göre gereklerinin yerine getirilmesi zorunlu yürütmenin durdurulması kararları, İdari Yargılama Usulü Kanununun 52’nci maddesinin 1’inci fıkrasına 4001 sayılı Kanunun 22’nci maddesiyle eklenen son cümle uyarınca ve dava konusu işlem hakkında verilen aynı tür kararlardır.

B – KARARIN GEREKLERİNİN YERİNE GETİRİLMESİNDE YÖNTEM:

İdari Yargılama Usulü Kanununun 28’inci maddesi, 1’inci fıkrasında, idari yargı yerlerince iptal davalarında verilen kararların gereklerinin yerine getirilmesi ile ilgili kuralı düzenlemiştir.

Aynı maddenin 5’inci fıkrasında da, vergi uyuşmazlıklarında verilen mahkeme kararlarının infazına ait bir başka düzenleme yer almıştır. Bu son düzenleme, ilk bakışta, 1’inci fıkradaki kuralın vergi uyuşmazlıklarında verilen mahkeme kararlarının gereklerinin yerine getirilmesiyle ilgili istisnası olarak görülebilir. Ancak, gerçekte, bu fıkra, 1’inci fıkradaki kuralın vergi uyuşmazlıklarında verilen kararların gereklerinin yerine getirilmesi ile ilgili olarak uygulanmasını; başka bir deyişle, anılan kararların icaplarına göre idarece tesis edilmesi gereken işlemi göstermeyi amaçlamaktadır.

İptal kararları, önce de söylediğimiz gibi, idari işlemlerin aksine, zaman bakımından geriye yürüyerek, etki yaratırlar. İdari davaya konu edilen idari işlemi tesis edildiği (yapıldığı) tarihten itibaren ortadan kaldırarak, idari işlemden önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlarlar[8].

Hatta, Danıştay Üçüncü Dairesinin 2.12.1975 gün ve 579 sayılı kararında söylendiğine göre, iptal kararı, yalnızca dava konusu edilen idari işlem üzerinde etki yaratmaz; ona bağlı olarak tesis edilen diğer işlemleri de yapıldıkları tarihten itibaren ortadan kaldırarak tesis edilmemiş hale getirir (İptal kararlarının bu etkisi, Danıştay Üçüncü Dairesinin 12.3.1980 gün ve E: 1980/32, K: 1980/39 sayılı kararı ile Danıştay Birinci Dairesinin 27.2.2003 gün ve E:2003/14,K:2003/25 sayılı kararında da yinelenmiştir.).

Bu açıklamalardan, idari yargı yerlerince verilen iptal kararlarının, davaya konu idari işlem üzerinde, biri, davaya konu idari işlemle ona bağlı olarak tesis edilen diğer işlemlerin yapıldıkları tarihten geçerli olarak ortadan kaldırılması; diğeri, bu işlemlerin tesisinden önceki hukuki durumun geri gelmesinin; hatta, Danıştay Birinci Dairesinin 27.2.2003 gün ve E:2003/14,K:2003/25 sayılı kararında söylendiği üzere, iptal edilen idari işlemin tesisinden önceki hukuki durumun devamının sağlanması; böylece, hukuk düzeninin hiç bozulmamış hale getirilmesi olmak üzere iki tür etkisi olduğu anlaşılmaktadır.

İptal kararlarının etkilerinden ilki, yani davaya konu edilen idari işlem ile ona bağlı diğer işlemlerin tesis edildikleri tarihten geçerli olarak ortadan kalkması, iptal kararı ile kendiliğinden olur. İptal edilen idari işlemin ortadan kalkması için, idarenin herhangi bir davranışta bulunmasına, örneğin, başka bir idari işlem tesis etmesine veya eylemde bulunmasına gerek yoktur.

Buna karşılık, iptal edilen idari işlemle ona bağlı diğer işlemlerin tesis edildikleri tarihten önceki hukuki durumun avdet edebilmesi (geri gelebilmesi), her zaman, iptal kararı ile eş zamanlı değildir. Çoğu kere, bu sonucun sağlanması için, idarenin de bir davranışta bulunmasının; örneğin, görevden alınma işlemi iptal edilen kamu görevlisinin eski görevine iadesi için, kendisinden boşalan kadroya atanan görevlinin, idare tarafından, bu görevden alınmasının gerekli olduğu kabul edilmektedir[9].

İdari yargı yerlerince verilen yürütmenin durdurulmasına dair kararlara gelince: Bu kararların sonuçları da, iptal kararlarının sonuçları gibidir; ancak, kimi farklılıklar gösterir. Yürütmenin durdurulmasına dair olan kararlar, idari işlemi değil, onun icrailiğini (yürütülebilirliğini) askıya alıcı etki yaparlar[10]. Dolayısıyla, bir anlamda, idari işlemin hukuki sonuçlarını doğurmasına engel olarak, önceki hukuki durumun devamını sağlarlar[11].

İptal kararlarının etkileri, bazan, iptal olunan idari işlemle ona bağlı diğer işlemlerin tesisinden önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlamaktan da öteye giderek, idarenin yeni bir hukuki durum yaratmasını zorunlu kılabilir; yani, idare için bir takım yükümlülükler getirebilir[12].

Gereğinin yerine getirilmesinin hangi tür idari işlem tesisiyle veya eylemde bulunulmasıyla olacağı ise, iptal edilen veya yürütülmesi durdurulan idari işlemin genel veya kişisel olmasına, konusuna, hukuk düzeninde yarattığı etki ve değişikliklere ve iptal nedenlerine (unsurlarındaki hukuki sakatlıklara) bağlıdır[13].

Eğer, iptal edilen kişisel işlem, evvelce olmayan hukuki bir durum yaratmışsa; örneğin, kamu güvenliği bakımından tehlikeli nitelendirilen binanın yıkılmasını; kamu sağlığı ya da ahlaki bakımdan sakıncalı görülen bir faaliyetin yasaklanmasını veya kanuna aykırı faaliyet gösterdiği saptanan bir iş yerinin kapatılmasını konu edinmiş ise; iptal kararı, söz konusu binanın yıkılmaması, faaliyetin yasaklanmaması, iş yerinin kapatılmaması konusunda idareye talimat içerir. Yani; idare, pasif kalmak zorundadır. İdare, karara karşın, binayı yıkarsa, faaliyeti yasaklarsa, iş yerini kapatırsa; bu, “fiili yol” olur ve bu nedenle doğan zararın tazmini gerekir.

Eğer, iptal olunan kişisel işlem, idare edilenlerin, dilekçe haklarını kullanarak, kendileriyle ilgili olumlu bir işlem tesisi için yapmış oldukları başvurunun; örneğin, boş bulunan memuriyet kadrosuna atama yapılması, bir mesleki faaliyete izin verilmesi ya da işyeri veya konuta girişi güçleştiren yol ve kaldırım engellerinin kaldırılması için gerekli onarımın gerçekleştirilmesi isteklerinin (açık veya zımni) reddi niteliğinde ise; iptal kararı, idare için, davacının boş bulunan memuriyet kadrosuna atanması, mesleki faaliyetine izin verilmesi[14], giriş engellerinin kaldırılması konularında gerekli işlemin tesisi veya eylemin (onarımın) yapılması yükümlülüğünü yaratır.

Kimi durumlarda, idare, iptal kararı üzerine, gerekli inceleme ve araştırmaları yaparak, aynı yolda yeniden işlem tesis edebilir. İdare edilenlerin isteklerinin herhangi bir araştırma ve inceleme yapılmaksızın, dilekçeye eklenen belge ve bilgiler değerlendirilmeksizin reddedilmiş ve buna dair işlemin de, idari yargı yerince, bu gerekçeyle iptal edilmiş olmasında durum böyledir[15]. Süresi içinde gerekli araştırmaları yaparak isteği yeniden reddeden idare, kararın gereklerini yerine getirmiş sayılır[16].

C – İPTAL VE YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARININ GEREKLERİNİN YERİNE GETİRİLMESİNDE SÜRE:

Hukuka bağlı idare anlayışı, maddi ve hukuki imkansızlık halleri dışında[17], idarenin idari yargı kararlarının icaplarına uygun olarak, derhal, idari işlem tesis etmesini veya eylemde bulunmasını gerektirir[18]. Bununla birlikte, iptal olunan ya da yürütülmesi durdurulan idari işlemin hukuk düzeninde meydana getirdiği değişikliklerin giderilmesi ve bu işlemin tesisinden önceki hukuki durumun geri getirilebilmesi, başka deyişle, iptal ya da yürütmenin durdurulması kararının icaplarına göre işlem tesisi veya eylemde bulunulması zaman alabilir. İptal ve yürütmenin durdurulması kararlarının icaplarına uygun işlem yapabilmesi ve eylemde bulunabilmesi için idarenin yararlandığı bu süre, 2577 sayılı Kanunun 28’inci maddesinin 4001 sayılı Kanununun 13’üncü maddesiyle değişik 1’inci fıkrasına göre, otuz gündür. Fıkra, idarenin, idari yargı yerlerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecbur olduğunu; bu sürenin hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemeyeceğini söylemektedir. Fıkradaki “… geçemez.” ibaresi, otuzuncu günün idare için tanınan sürenin sınırını oluşturduğunu, bu sürenin uzatılamıyacağını göstermektedir.

Bir başka nokta da, bu sürenin sonuna kadar beklemenin, idare için bir hak olmadığıdır. Yukarıda verdiğimiz Danıştay kararında da söylenildiği gibi, koşulları mevcutsa, kararın derhal, yani geciktirilmeden yerine getirilmesi, idare için bir ödevdir.

Fıkrada 4001 sayılı Kanunun 13’üncü maddesiyle yapılan değişiklik, sürenin başlangıcı konusunda, önceki düzenlemede olmayan açıklığı getirmiştir. Bu yeni düzenlemeye göre, gereğinin yerine getirilmesi zorunluluğunun doğması için kesinleşmesi gerekmeyen kararlar bakımından, otuz günlük süre, (iptal veya yürütmenin durdurulması) kararının idareye tebliğ edildiği tarihten başlamaktadır. Düzenleme, aynen, “Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.” şeklindedir.

Hukuka bağlı idare, yargı kararının gereklerini, otuz günlük sürenin dolumunu beklemeden, maddi koşullarının elverdiği ölçüde, derhal (kanundaki anlatımla “gecikmeksizin”) yerine getirmek zorundadır. Kanunda belirlenen otuz günlük süre, idareye tanınmış bir hak değildir; olanakları kararın gereklerinin derhal yerine getirilmesine imkan vermeyen idarenin yararlanabileceği azami bekleme süresidir[19]. Yani, idare, “Kanun bana idari yargı yerince verilen kararların icaplarına göre işlem tesis etmek veya eylemde bulunmak için otuz günlük süre tanımıştır. Ben, bu süreyi istediğim gibi kullanırım. Kimse, beni son günden önce işlem tesisine veya eylemde bulunmaya zorlayamaz…” diyemez

Düzenlemede, otuz günlük sürenin başlangıcı kararın idareye tebliği olarak gösterilmişse de, İdari Yargılama Usulü Kanununun sürelerle ilgili 8’inci maddesinin 1’inci fıkrasında, sürelerin, tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı öngörüldüğünden; düzenlemeyi, otuz günlük sürenin kararın idareye tebliğini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı şeklinde anlamak gerekir.

Sürenin başlayabilmesi için, lehine karar verenin bir başvuruda bulunması gerekli değildir[20].

İdari yargı kararının icaplarına göre gerekeni yapma konusunda idareye tanınan bu sürenin dolmuş bulunması, idareyi bu yükümlülükten kurtarmaz. İdarenin kararı infaz yükümlülüğü, otuz günlük sürenin geçmiş bulunmasına karşın, zaman aşımı süresince[21] devam eder[22].

IV – SORUN VE ÇÖZÜMÜ:

Hukuk devletinde ve onun olmazsa olmaz koşulu olan hukuka bağlı idare anlayışında, yapmış olduğu idari işlem yargı yerince iptal olunan idare, bu kararın gereklerini gecikmeksizin yerine getirmek zorunda olduğuna göre, sorunun ve kaynağının ne olduğu sorulabilir?

Sorun, idarenin, işlemi tesis ederken olduğu gibi, tesis etmiş olduğu işlemin iptaline ilişkin yargı kararlarının gereklerinin yerine getirilmesi sırasında da, hukuka uyma konusunda istekli olmamasından kaynaklanmaktadır.

Hukuk devleti ilkesinin gereklerini ve hukuka bağlı idare anlayışını içselleştiremeyen idare, idari yargı kararlarının gereklerinin yerine getirilmesi konusundaki yükümlülüğünden kurtulabilmek için çeşitli çare ve yöntemlere başvurmaktan vazgeçmemektedir.

İdarenin bu konudaki isteksizliği, kararın gereklerinin, tüm riski göze alarak, hiç yerine getirmemek, gecikerek  yerine getirmek, noksan veya hatalı  yerinmek ya  da muvazaalı olarak yerine getirmek şeklinde karşımıza çıkmaktadır.

Özellikle, son hal, burada, zikredilmeye değerdir. İdare, yargı kararlarının icaplarına göre işlem tesis etmekteveya eylemde bulunmaktadır; ama, bunu yaparken, gerçekte, iptal kararının gereklerini yerine getirmememin yaptırımlarından kurtulmayı amaçlamaktadır. Bunun için, niyeti farklı olmasına karşın, idare, önce, kararın icaplarına uygun davranır. Yani, kanunda yazılı bulunan otuz günlük süre içersinde, idari yargı yerinin kararının gereklerine uygun işlemi tesis eder veya eylemde bulunur. Ancak, arkasından, tesis ettiği bir başka işlem ya da yaptığı bir başka eylemle, kararı etkisiz kılma yoluna gider. Daha çok personel hukukuyla ilgili olarak görülen bu duruma, görevine son verilen Devlet memurunun idari yargı yerince verilen iptal kararı üzerine görevine başlatılıp, akabinde bir başka sebeple yeniden görevine son verilmesi[23] örnek gösterilebilir.

Yapmış olduğumuz açıklamalar, idarenin hukuka aykırı işlem ve eylemleriyle bozulan Hukuk Düzeninin onarılması için, çoğu zaman, salt idari yargı kararının verilmiş olmasının yeterli bulunmadığını göstermektedir.

Ayrıca, idarenin, idari yargı kararlarının gereklerine uygun olarak idari işlem yapması veya eylemde bulunması da gereklidir. Bu gereklilik, tam yargı davalarında verilen kararlar için, bu kararlarda hüküm altına alınan tazminat veya hakkın ilgiliye verilmesi şeklinde görülür. Hukuk Devletinde, hukuka bağlılığı asıl olan idareye düşen, bu gereklilikleri gecikmeden ve noksansız yerine getirmektir.

Ancak; uygulama bize, İdari Yargılama Usulü Kanununun 28’inci maddesinde yer alan düzenlemenin, idari yargı kararlarının yaşama geçirilmesinde yetersiz kaldığını da göstermektedir. Bize göre, bu konuda başka önlemlere ihtiyaç vardır.

1 – Her şeyden önce, iktidarı ellerinde tutan siyasilerin, yargı kararlarını uluorta eleştirmekten vazgeçmeleri zorunludur. Hukuka bağlı devletlerde, siyasilerin yargı kararını eleştirdiklerine rastlanmaz. Yargı kararları, bilimsel ortamlarda, bilimsel metodlarla eleştirilir: esasen, buna hukukun gelişmesi yönünden ihtiyaç da vardır. Siyasilerin, yargı kararlarını, gerekli birikime ve veri tabanına sahip olmaksızın, salt siyasi hedeflerine ters düşmesi sebebiyle, yapmış oldukları eleştiriler, bu yargı kararlarını uygulamak durumunda bulunan, ancak isteğinde olmayan idarecileri cesaretlendirmektedir.

Siyasiler, yalnızca sözleriyle değil, eylemleriyle de yargı kararlarına saygı duyulması gerektiğini göstermeliler ve bu konuda idareye örnek olmalıdırlar.

2 – Maddede geçen, “Gecikmeksizin” sözcüğü, daha emredici ve zorlayıcı anlamı olan, “derhal” sözcüğü ile değiştirilmelidir.

3 – Uygulamada yanlış anlamalara neden olan “otuz günü geçemez” ibaresi metinden çıkarılarak, kararın gereği olan işlem veya eylemin yapılması için gerekli zamanın (gerçekten gerekli olup olmadığının) takdiri ve belirlenmesi, kararı veren idari yargı yerine bırakılmalıdır.

4 – Yüksek yargı yerlerince, kanuna karşı hile oluşturan uygulamaların fiili yol sayılmasına ve bu yola giden kamu görevlileri hakkında haksız fiil esaslarına göre ağır kişisel tazminata hükmedilmesini gerektiren içtihat geliştirilmelidir. Buna, özellikle, ihtiyaç vardır.

5 – İptal kararını uygulamak durumunda olup da, uygulamak istemeyen ya da iptal kararının kendiliğinden olan sonuçlarının doğmasına engel olan kamu görevlilerinin, bu tutum ve davranışlarının görevi kötüye kullanma ya da görevi ihmal eylemi olarak nitelendirilmesinden vazgeçilmeli; kamu görevine ve görevlisine engel olma eylemi olarak nitelendirilip, 4483 sayılı kanun kapsamından çıkarılmalıdır.

6 – İptal kararının hukuki sonuçlarını etkisiz kılmak amacıyla hileli yollara sapan kamu görevlilerinin bu eylemleri, 4483 sayılı Kanun kapsamından çıkarılarak, Cumhuriyet savcılarının doğrudan kamu davası açabilmeleri yolu açılmalıdır.

7 –  Bir çok ülkede, idari yargı kararlarının gereklerinin idarece yerine getirilip getirilmediğinin denetlenmesi; iyi niyetli idarelere bu konuda yardımcı olunması amacıyla çeşitli mekanizmalar kurulmaktadır. Örneğin; İtalya’da bu iş için bir komisyon; Fransa’da da bir daire kurulmuştur. Bu komisyon ve daire, idareye, kararın gereklerinin yerine getirilmesinde yardımcı olabildiği gibi, tüm çabalarının sonuçsuz kalması halinde, yaptırım da uygulayabilmektedirler.

Bizde, idarenin kararın gereklerini zamanında ve gereken biçimde yerine getirip getirmediğinin denetlenmesi görevinin, idari yargı kararlarının gereklerinin neler olduğunu ve nasıl yerine getirileceğini iyi bilen, deneyimli elemanlardan oluşan Danıştay Başsavcılığına verilmesi, benim, yıllardan bu yana dillendirdiğim bir çözümdür ve gerçekleştiği takdirde çok başarılı sonuçlar alacağına da inancım tamdır.

S O N U Ç : Ülkemizde, idari yargı kararlarının, özellikle de, iptal kararlarının yaşama geçirilmesinde sorunlar yaşandığı bir gerçektir. Bu sorunların üstesinden, mevcut düzenlemeyle gelinemeyeceği de anlaşılmıştır. Bu durumun, gerçek bir Hukuk Devleti uygulamasının gerçekleşmesine engel olduğu, inkar edilemeyecek kadar ortadadır. Eğer, Batı Hukuku anlamında hukuk devleti olmak istiyorsak, bu konuda, gecikmeksizin gerekli önlemlerin alınması zorunludur. Saygılarımla.

Turgut CANDAN

Danıştay Başsavcısı