İdari Yargıda İş Yükünün Azaltılması Amacıyla Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Taslağının 15 ve 16’ncı maddelerinde, İdari Yargılama Usulü Kanununun 12’nci ve 13’üncü maddelerine, 1’inci fıkralardan sonra gelmek üzere, birer fıkra eklenmesi öngörülmektedir.
İdari Yargılama Usulü Kanununun 12’nci maddesinde, hakları idari işlemler dolayısıyla ihlal edilenlerin iptal ve/veya tam yargı davası açabilmeleri ile ilgili yöntem düzenlenmektedir. Buna göre; bir idari işlem dolayısıyla hakkı ihlal edilen kişinin, yalnızca iptal davası açma, yalnızca tam yargı davası açma, bir ikisini birlikte açma ve önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine tam yargı davası açma seçeneklerinden birini kullanabilme olanağı bulunmaktadır.
Anılan Kanunun 13’üncü maddesi ise, idari eylemlerden hakları ihlal edilenlerin doğrudan tam yargı davası açabilmesine ilişkin yöntemi düzenlemektedir.
Taslağın 15’inci maddesiyle İdari Yargılama Usulü Kanununun 12’nci maddesine eklenmesi öngörülen fıkra, “2.26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki idareler aleyhine açılan iptal davalarının karara bağlanması üzerine, açılacak tam yargı davasından önce bu Kanun Hükmünde Kararname uyarınca sulh yoluna başvurulması zorunludur. Sulh başvurusunun reddedildiği, sulhün gerçekleşmediği veya gerçekleşmediğinin kabul edildiği tarihten itibaren dava süresi içinde dava açılabilir.” şeklindedir.
Taslağın 16’ncı maddesiyle aynı Kanunun 13’üncü maddesine eklenmesi öngörülen fıkra da, “2. 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki idarelerin eylemleri nedeniyle dava açılmadan önce bu Kanun Hükmünde Kararname uyarınca sulh yoluna başvurulması zorunludur. Sulh başvurusunun reddedildiği, sulhün gerçekleşmediği veya gerçekleşmediğinin kabul edildiği tarihten itibaren dava süresi içinde dava açılabilir.” düzenlemesini içermektedir.
Görüldüğü üzere; her iki fıkra da, aynı amaca hizmet etmekte ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa tabi kurumların idari işlem ve eylemlerinden dolayı hakları ihlal edilenler için, tam yargı davası açmadan önce, idareye, sulh yoluyla başvuru zorunluluğu getirmektedir. Sulh yolunu düzenleyen 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 12’nci maddesinin, Taslağın 61’inci maddesinde yeniden yapılan düzenlemesinin 1’inci fıkrasında ise, “(1) İdari işlemler hakkında mahkemece iptal kararı verilmesi halinde, iptal üzerine tam yargı davası açılmadan önce, verilen bu iptal kararının tebliğ tarihinden itibaren dava açma süresi içinde zararların sulh yoluyla giderilmesini istemek zorunludur.” denilmek suretiyle, idari işlemlerden doğan zararların tazmini için açılacak tam yargı davasından önce gidilmesi zorunlu sulh başvurusunun süresi, iptal davasında verilen iptal kararının tebliğinden itibaren başlatılmaktadır.
Bu düzenlemeler için, şu saptama ve değerlendirmeleri yapabiliriz:
1 – İdari Yargılama Usulü Kanununun 12’nci maddesine eklenen fıkrada, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname tarihiyle birlikte gösterildiği halde, 13’üncü maddeye eklenen fıkrada yalnızca numarası ile gösterilmesi bir düzenleme hatasıdır.
2 – 12’nci maddeye eklenen fıkrada, idari işlemlerden dolayı hakları ihlal edilenlerden önce iptal davası açanların, bu davada verilecek karar üzerine tam yargı davası açma yoluna gitmeden önce sulh yoluna başvurmak zorunda olduklarından söz edilmiştir. Oysa; maddede, idari işlemin icrası dolayısıyla doğan zararların tazmini (ihlal edilen haklar) için tam yargı davası açma olanağı da tanınmıştır. Önerilen düzenlemedeki sulh yoluna başvurma zorunluluğu, bu olasılığı kapsamamaktadır. Bu bakımdan; düzenlemeden, idari işlemin icrası dolayısıyla hakları ihlal edilenlerin sulh yoluna başvuramayacakları; tam yargı davasını, bu yola gitmeden, doğrudan açmaları gerektiği anlamı çıkmaktadır. Bu durum, idari eylemlerin vermiş olduğu zararlar dolayısıyla da bu yola gidilmesinin zorunlu hale getirilmiş olmasıyla güdülen amaçla uyuşmamaktadır ve idari eylemlerle benzerlik arzeden icra işlemlerinden doğan zararların tazmini talepleri bakımından bir noksan düzenleme halidir.
3 – Yukarıda belirtildiği üzere; 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin, yeniden düzenlenen 12’nci maddesinin ilk fıkrasında, idari işlemlerden dolayı hakları ihlal edilenlerden öncelikle iptal davası açma yolunu tercih edenler için, sulh yoluna başvurma süresi, anılan davada verilecek iptal kararının tebliğinden başlatılmaktadır.
Bu düzenleme biçimi; konusu olan idari işlem hukuka uygun bulunarak iptal davasının reddedilmesi halinde, kusursuz (objektif) sorumluluk esasına dayanarak tam yargı davası açmak isteyenlere sulh yoluna başvurma olanağı tanınmamaktadır. Düzenlemenin kusurlu ve kusursuz sorumluluklardan her ikisini de kapsayabilmesi için, “…iptal üzerine tam yargı davası açılmadan önce, verilen bu iptal kararının tebliğinden itibaren…” şeklinde değil de; “…bu davanın karar bağlanması üzerine, bu husustaki kararın veya kanun yollarına başvurulması halinde verilecek kararın tebliği üzerine…” şeklinde olması gerekirdi. Düzenlemenin Taslakta olduğu gibi yapılması; sulh yolunun yalnızca idarenin kusuruyla vermiş olduğu zararlar bakımından öngörülmüş ve işletilebilmesi için, idarenin hizmet kusurunun ve bu kusurdan dolayı olan sorumluluğunun, yargı kararıyla, ortaya çıkmış olması koşulunun arandığı anlamına gelmektedir.
İdari Yargılama Usulü Kanununun 12’nci maddesinde, öncelikle iptal davası açılması halinde, bu davanın sonunda tam yargı davası açılabilmesi için, davada verilecek kararın iptal kararı olması koşulu aranmamıştır. Dava reddedilmiş olsa dahi, objektif (kusursuz) sorumluluk esasına göre, ilgililerin hak ihlallerinin (zararlarının) giderilmesini, bir tam yargı davasında isteme olanakları bulunmaktadır.
İptal davasının karara bağlanmasından sonra tam yargı davası açılabilmesi için gidilmesi zorunlu sulh yolunun davada verilen kararın iptal kararı olması koşuluna bağlanmasının iki anlayıştan kaynaklanmış olabileceğini düşünüyoruz: Taslağı hazırlayanlar;
a) İptal davasının reddi halinde sulh yoluna gidilmesine gerek olmadığını düşünmüş ve bu gibi durumlarda doğrudan tam yargı davası açılması gerektiğini öngörmüş olabilirler.
b) 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 12’nci maddesinin anılan düzenlemesiyle, İdari Yargılama Usulü Kanununun 12’nci maddesinin kapsamını daraltmayı ve idarenin objektif sorumluluğu ileri sürülerek tam yargı davası açılmasını ve bu sorumluluk nedenine dayalı olarak tazminata hükmedilmesini önlemeyi düşünmüş olabilir.
İlk olasılık, Kanun koyucunun idari uyuşmazlıklarda sulh yöntemini öngörürken, bu yola başvuru yoluyla sağlamayı düşündüğü amaca aykırıdır. İdari uyuşmazlıklardan tam yargı davasına konu olacaklar için, öncelikle sulh yoluna gidilmesinin öngörülmesiyle, bu uyuşmazlıkların yargıya intikal ettirilmeden bitirilmesi ve, böylece, idari yargı yerlerinin iş yükünün azaltılması amaçlandığına göre; idarenin hangi tür sorumluluğuna dayandırılırsa dayandırılsın, idarenin vermiş olduğu zararların tazmini konusundaki tüm isteklerinin bu başvuruya konu edilebilir olması, bu amaca daha çok hizmet etmez mi? Amaç böyleyken, kusursuz sorumluluğa dayalı tazminat istekleri bakımından sulh yolunun kapatılmasının gerekçesi anlaşılır değildir.
İkinci olasılığa gelince; eğer, Tasarıyı hazırlayanlar, bu düzenlemeyle, objektif sorumluluğun önünü kapatmayı düşünmüşler ise; bu, bize göre, eşitsizlik yaratan ve Anayasaya aykırı olan bir düzenleme olur. Zira; 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede, idari eylemlerden doğan zararların objektif sorumluluk esaslarına dayanılarak tazmin edilmesini engelleyici, benzer bir düzenleme yer almış olmadığından; bu eylemlerden doğan tam yargı davalarında, idari yargı yerinin objektif sorumluluğa dayanarak karar verme olanağı ortadan kalmış değildir. Bu bakımdan; Kanun Hükmünde Kararnamenin bu düzenlemesinin anılan anlayışla yapılmış olması, idari işlemlerden dolayı hakları ihlal edilenlerle idari eylemlerden hakları ihlal edilenler arasında, zararlarının tazmin edilmesine ilişkin sorumluluk esasları bakımından, eşitsizlik yaratılması anlamına gelir. Dahası; İdari Yargılama Usulü Kanununda yer alması gereken böyle bir bir düzenlemenin, sulh başvurusu ile ilgili Kanun Hükmünde Kararnamede yapılması kanun yapma tekniğine uygun olmadığı gibi; objektif sorumluluğa dayanılarak karar verilmesi olanağını yok sayan herhangi bir düzenleme de, Anayasanın 125’inci maddesinin son fıkrasına aykırılık oluşturur.
Değişikliğin gerekçesinde, bu konuda tatmin edici bir açıklama bulunmamaktadır.
4 – Taslaktaki gibi bir düzenleme, ayrıca, idari işlemlerden dolayı hakları ihlal edilenleri, sulh yoluna başvurabilmek için iptal davası açmak zorunda bırakacak olması bakımından; Taslağın, idari yargı yerlerinin iş yükünü azaltma amacına da aykırıdır. Alternatif idari uyuşmazlık çözüm yolları, idari uyuşmazlıkların idari dava açılmasına gerek kalmadan çözümlenmesi için vardır. Sulh başvurusunda bulunulabilmesi için iptal kararı koşulu aranmasının alternatif uyuşmazlık çözüm yollarının anılan niteliğiyle bağdaşabilmesi, bize, olanaklı görünmemektedir. Ayrıca; bu çözüm yollarının kapsamında, idarenin kusurunun tespiti de mevcuttur. Oysa; Taslaktaki düzenleme, hizmet kusurunun yargı kararıyla ortaya çıkması koşuluyla idareye sulh olma yetkisi tanıyarak, bu çözüm yolunun kapsamını, idari işlemlerden doğan zararları konu alan idari uyuşmazlıklar bakımından, daraltmakta ve yalnızca tazminat miktarının tespitine indirgemektedir.
Zira; dava konusu işlem, idari yargı yerince dava sonunda, iptal edilmişse; bunun nedeni, hukuka aykırılığının tespit edilmiş olmasıdır. Hukuk devletlerinde, tesis edilen idari işlemin hukuka aykırı olması da, tüm faaliyetlerini hukuk çerçevesinde yürütmek zorunda olan idarenin hizmetin yürütümündeki kusurunun göstergesidir.
5 – 659 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 12’nci maddesi için önerilen bu yoldaki değişiklik, 61’inci maddenin gerekçesinde de açıkça ifade edildiği üzere, sulh başvurusunda bulunma süresini iptal kararının tebliğinden başlatmak suretiyle, maddenin önceki düzenlemesinde var olan, idari işlemler dolayısıyla hakları ihlal edilenlerden tam yargı davasını doğrudan veya iptal davası ile birlikte açmak isteyenlerin sulh başvurusunda bulunma olanağını kaldırmaktadır. Başka anlatımla; önerilen düzenleme biçimine göre, bunların, İdari Yargılama Usulü Kanununun 12’nci maddesinde tanınan haklarını kullanarak, sulh yoluna gitmeksizin, doğrudan veya iptal davasıyla birlikte tam yargı davası açabilmeleri mümkün bulunmaktadır. Taslağın 61’inci maddesinin gerekçesinde de, bu niyet açıkça ifade edilmiş; ancak, niye böyle bir ayırıma gidildiği konusunda bir açıklama yapılmamıştır.
Böylece; Taslakta, idari işlemlerden doğan zararlardan dolayı sulh yolunun işletilmesinin, yalnızca idarenin hukuka aykırı işlem tesis ettiğinin; dolayısıyla, tam yargı davası açıldığında tazminat ödemeye mahküm edileceğinin, yargı kararıyla, ortaya çıkmış olması hali için tanınmak istenildiği ortaya çıkmaktadır. Bize göre; tam yargı davasının iptal davası ile birlikte açılmasının istenilmesi halinde sulh yolunun kapalı olması, nispeten anlaşılabilir bir durumdur. Ancak; Taslağın genel amacı olan idari yargının iş yükünü azaltma amacı karşısında; iptal davası açmadan doğrudan tam yargı davası açmak isteyenler bakımından, bu yolun niçin kapatıldığı (gerekçede) açıklanmaya muhtaçtır.
Dolayısıyla; Kanun Hükmündeki Kararnamenin 12’nci maddesi için önerilen düzenleme, sulh başvusunun alternatif uyuşmazlık çözüm yolu olma niteliğiyle uyuşmayan bir düzenlemedir.
6 – İdari Yargılama Usulü Kanununun 12’nci maddesinde, ilk derece mahkemesi kararı üzerine tam yargı davası açmayanlara, bu karara karşı kanun yoluna gidilmesi halinde, kanun yollarında verilen kararlar üzerine de, idari işlemden doğan zararlarının tazmini için tam yargı davası açma olanağı tanınmaktadır. Oysa; Kanun Hükmünde Kararnamenin 12’nci maddesi, sulh yoluyla başvuru süresini iptal davasında verilen iptal kararının tebliğ tarihinden başlatmakla, ilk derece mahkemesinin kararı üzerine bu hakkını kullanmayanların, daha sonraki aşamalarda verilen kararlar dolayısıyla, bu sulh başvurusunda bulunmalarını olanaksız kılmaktadır.
Bu tür bir düzenleme, İdari Yargılama Usulü Kanununun, her aşamada verilen karardan sonra tam yargı davası açma olanağı tanıyan, 12’nci maddesinin düzenlemesiyle uyuşmamaktadır. Bu bakımdan; Kanun Hükmünde Kararnamenin düzenlemesi, yukarıda bizim, yukarıda, olması gerektiğini söylediğimiz şekilde olmalıdır.