İdari Yargıda İş Yükünün Azaltılması Amacıyla Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Taslağın 10’uncu maddesinde, 2577 sayılı Kanunun dava açma sürelerini düzenleyen 7’nci maddesinin ilk fıkrasında değişiklik yapmaktadır.
Bu fıkra, idari yargı yerlerinde genel dava açma sürelerini düzenlemektedir. Düzenlemenin bugünkü durumuna göre; idari dava açma süresi, özel kanunlarda ayrı süre gösterilmeyen hallerde, Danıştay ve idare mahkemelerinde altmış; vergi mahkemelerinde otuz gündür. Taslak, düzenlemedeki, “Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde” ibaresini metinden çıkarmaktadır. Böylece, fıkra metni; “Dava açma süresi, özel kanunlarda ayrı süre gösterilmeyen hallerde otuz gündür.” şekline dönüşmektedir.
Böylece, idari yargıda mahkeme türüne göre oluşturulan iki farklı genel dava açma süresi, İdari Yargının tüm mahkemeleri (idare ve vergi mahkemeleri ile ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay) için geçerli tek idari dava açma süresi haline getirilmektedir. Bu süre, bugün vergi mahkemelerinde geçerli olan otuz günlük süredir.
İdari Yargıda, dava açmanın bir süresi vardır. Bunun sebebi, idarede istikrarın sağlanmasıdır. Bilindiği gibi, idare, tüm idare edilenlerin yararına olan ve adına kamu hizmeti dediğimiz hizmetleri yapmak üzere var olan mekanizmadır. İdare bu hizmetlerini, karar almak (ki, biz buna idari işlem diyoruz), eylemde bulunmak ve idari nitelikte sözleşmeler yapmak suretiyle yerine getirir. İdarenin bu hizmetlerin yapılması sırasında hukuk kuralları içerisinde olması asıldır. Bununla birlikte, kimi zaman, bilerek veya bilmeyerek, hukuk dışına çıkması ve idare edilenlerin hak ya da menfaatlerini ihlal etmesi olasıdır. Hukuk devletlerinde, bu gibi durumlarda, idareyi hukuk sınırları içerisine dönmeye zorlayacak ve hukuka aykırı işlem veya eylemle bozulan hukuk düzeninin onarılmasını sağlayabilecek çok sayıda yöntem ve mekanizme vardır. Ancak; bunların en etkilisi, idarenin eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun yargı organlarınca, yargısal yöntemler kullanılarak denetlenmesidir.
Bununla birlikte; bu denetimin, sonsuza kadar, demoklesin kılıcı gibi, idarenin tepesinde bulunması; idari işlem ya da eylemlerin yargı denetiminin tehdidi altında kalması, o hukuk düzeninde yaşayan herkesin yararına olan kamu hizmetinde belirsizlik yaratır; aksamasına ya da yıllar sonra etkisiz kılınmasına neden olur.
Yargı denetiminin sonsuza kadar açık olmasının bu sakıncası sebebiyle, idari yargı sistemini kabul eden ülkeler, idari işlem ve eylemler dolayısıyla açılacak idari davalar için belli süreler öngörmüştür. İdari davanın görülebilmesi ve davaya konu edilen idari tasarrufun hukuka uygunluk denetiminin yapılabilmesi, davanın belli edilen bu süre içerisinde açılmış olmasına bağlıdır. Bu süre geçtikten sonra, eğer dava açılmamışsa, idarenin işlemi, hukuka aykırı olsa dahi (idari işlemi yok hükmünde – keenlemyekün kılan hukuka aykırılıklar hariç), hukuka uygunmuşcasına varlığını sürdürmeye devam eder. Yani; bir tür yargısal dokunulmazlık kazanır. Bundan böyle, o idari işlemin idari davaya konu edilmesi ve yargı organı tarafından hukuka uygunluk denetimine tabi tutulması mümkün değildir.
İdari dava açma süreleri, her hukuk düzeninde, kamu hizmetinin özellikleri ve ülkede yaşayanların eğitim durumları, ulaşım ve iletişimle ilgili teknolojik olanaklar gözönünde bulundurularak, yasa koyucu tarafından belirlenir. Örneğin; 521 sayılı Danıştay Kanununun yürürlükte olduğu dönemde, idari dava açma süresi doksan gün iken; 2577 sayılı Kanunda, aradan geçen sürede Ülkenin ulaşım ve iletişim olanaklarındaki gelişmeler dikkate alınarak, bu süre altmış ve otuz gün olarak belirlenmiştir. Ayrıca; kimi kamu hizmetlerinin özellikleri dikkate alınarak, yasa koyucu tarafından daha kısa dava açma süreleri de öngörülmüştür.
Taslağın 10’uncu maddesi, yukarıda da söylemiş olduğumuz gibi, İdari Yargı’da, davanın görüleceği mahkeme türüne göre farklılaştırılan genel dava açma sürelerini yeknesaklaştırmaktadır. Daha doğrusu; Danıştay ve idare mahkemelerinde altmış gün olan idari dava açma süresini, vergi mahkemelerinde dava açma süresi (otuz gün) ile eşleştirmektedir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun yayımlandığı 20 Ocak 1982 gününde, vergi mahkemelerinde dava açma süresinin, Danıştay ve idare mahkemelerinde dava açma sürelerine nazaran kısa tutulmasının sebebi, ikmalen, re’sen ve idarece tarh olunan vergilerde tahakkukun dava açma süresine bağlı olmasıdır. Dava açma süresinin uzun olması, verginin tahakkukunu, dolayısıyla tahsilini geçiktireceğinden; vergi mahkemesinde dava açma süresi otuz gün olarak öngörülmüştür.
Danıştay ve idare mahkemelerinde dava açma süresinin altmış günden otuza indirilmesi, davacılar yönünden, uygulamada görülen, karışıklıkları ve duraksamaları giderecek olması bakımından yararlıdır. Ayrıca; otuz günlük süre, bir dava dilekçesinin hazırlanması bakımından yeterli bir zaman dilimi olduğundan, davacıların mahkemeye erişim haklarının ihlali sonucunu da yaratmaz.
Bu değişikliğin tek sakıncası, uygulamanın başlangıcında, değişiklikleri izleyemeyen ya da izlemeyen ve bu nedenle de değişiklikten yeterince bilgi sahibi olamayan davacıların, hata yapma olasılığının bulunmasıdır.
Taslakta, dava açma süreleri ilgili olarak yapılması öngörülen başka bir değişiklik de, İdari Yargılama Usulü Kanununun, sürelerle ilgili genel esasları düzenleyen 8’inci maddesiyle ilgilidir. Taslak, bu maddeyi yeniden düzenleyerek, dava açma sürelerinin son günün rastlaması halinde, sürenin uzamasına yol açan tatil günlerinin kapsamının genişletilmesi yanında, çalışmaya ara verme süresi ile ilgili terminoloji değişikliği de yapmıştır. Tasarı, ayrıca, yürürlükte olan düzenlemede olmayan, sürelerin hesabıyla ilgili öneriler de getirmiştir.
Son gününün rastlaması halinde sürenin uzamasına neden olan tatil günleri arasına, dini bayramlarla ulusal bayram arifesinde yarım gün olan tatiller ile ülke çapında uygulanmak üzere tanınan idari izinleri de dahil etmiştir. Buna göre; idari dava açma süresinin son gününün yarım gün tatile veya ülke çapında (genelinde) uygulanan idari izne rastlaması halende, dava açma süresi, tatil veya idari izin gününü izleyen mesai gününün bitimine kadar uzamaktadır.
Tasarı, yürürlükte olan madde hükmünde “çalışmaya ara verme zamanı” olarak isimlendirilen 20 Temmuz – 1 Eylül tarihleri arasını, “adli tatil” olarak isimlendirmektedir. Buna koşut olarak da, Taslağın 47 ve 48’inci maddeleriyle, İdari Yargılama Usulü Kanununun çalışmaya ara verme zamanını düzenleyen 61 ve 62’nci maddeleri yeniden düzenlenmektedir. Biz, Taslağın gerekçesinden bilinçli olarak yapıldığını anladığımız bu adlandırma değişikliğinin, bir terminoloji hatası olduğunu; adli tatil adlandırmasıyla çalışmaya ara verme zamanı adlandırmalarının farklılaşmasının nedenlerinin bilinmemesinden kaynaklandığını düşünüyoruz. Yargı ile ilgili herkes, adli tatilin, Adli Yargı Düzenine mensup yargı yerlerinin çalışmaya ara verdikleri anılan tarihler için kullanıldığını; İdari Yargı Düzenine mensup yargı yerleri için, bu adlandırmanın, çalışmaya ara verme zamanı olduğunu bilir. Adli tatildeki “adli” nitelemesi, Adli Yargı Düzenindeki “adli” nitelemesinden gelir. Bu bakımdan; idari yargı yerlerinin anılan tatillerinin adlandırılmasının da, aynı yöntem uyarınca, “idari tatil” olması doğru olmakla birlikte; idari tatil adlandırmasının, idari izin veya tatillerle karışması olasılığı bulunduğundan, yürürlükteki düzenlemedeki “çalışmaya ara verme zamanı” adlandırmasının korunmasında zaruret vardır.
Söz çalışmaya ara veerme zamanından açılmışken, bu zamanın başlangıç ve bitiş tarihlerinde geçmişte yapılan değişikliklerden de söz edilmesinde yarar olduğunu düşünüyoruz. 1990’lı yılların başlarında, Adli Yargının adli tatilinin; idari yargınının da çalışmaya ara verme zamanının kırkbeş gün olması, kimi çevrelerde, salt duygusal nedenlerle, niye kırbeş gün olduğu konusunda en ufak bilgi sahibi olunmaksızın eleştirildi. Bu eleştirilerin etkisiyle, 1994 yılında yapılan bir yasal düzenlemeyle, idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemeleri için bu süre, 1 Agustos – 31 Ağustos tarihleri arasında olmak üzere kısaltıldı. Bir yıl uygulanan bu değişiklik, başka bir kanunla bu konuda Hukuk Muhakemeleri Usulü Kanununda değişiklik yapılıncaya kadar ertelendi. Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununda da, bu konuda 2000’li yılların ortalarına kadar herhangi bir değişiklik yapılamadı. 2005 ile 2011 yılları arasında ise, hem adli hem de idari yargı yerleri için bu süre; önce, 1 Ağustos – 5 Eylül arası olarak belirlendi; 2011 yılında da, 20 Temmuz – 31 Ağustos olarak değiştirildi. Taslakta öngörülen tarihler de, bu sonuncuları.
2011 yılında yapılan değişiklik, Anayasa Mahkemesince iptal edilen 650 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle gerçekleştirildi. O tarihe kadar adli yılbaşı, 6 Eylül günü iken, anılan değişiklikle 1 Eylüle alındı. Ne yazık ki; böylece; yargı düzenimizde çok uzun zamandan beri uygulanarak oluşan bir yargı geleneği ortadan kaldırılmış oldu. Oysa; daha önceki değişiklikle, çalışmaya ara verme zamanının (adli tatilin) başlangıcı 20 Temmuzdan 1 Ağustosa çekilirken, bitiş tarihi olan 5 Eylülün korunmasının nedeni, bu geleneğin sürdürülmesi arzusundan başka bir şey değildi. Bu nedenle; bu konu yeniden düzenlenecekse, adli yılbaşı ile ilgili geleneğin sürdürülmesini sağlayacak şekilde düzenlenmelidir.
Taslakta, İdari Yargılama Usulü Kanununun 27’nci maddesinde, ilk derece mahkemelerinin yürütmenin durdurulması istekleri hakkında vermiş oldukları kararlara karşı itiraz için öngörülen sürenin son gününün çalışmaya ara verme zamanına rastlaması halinde uzamayacağı da öngörülmektedir. Yürütmenin durdurulması müessesesinin özelliğinden kaynaklanan bu düzenleme ile kanunda hafta, ay veya yıl olarak belirlenen sürelerin hesaplanmasıyla ilgili yöntemleri konu alan düzenlemenin, isabetli olduğu kanısındayız.