I – GİRİŞ :

26 Mart 2020 gün ve 31080 sayılı Resmi Gazete’nin mükerrer sayısında yayımlanan 25.3.2020 gün ve 7226 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun, Kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe giren, Geçici 1’inci maddesinin 1’inci fıkrasıyla, Covid-19 (Coronavirüs19) salgın hastalığının ülkemizde de görülmüş olması sebebiyle yargı alanındaki hak kayıplarının önlenmesi amacıyla, “bir hakkın doğumu, kullanılması veya sona ermesine ilişkin tüm süreler”, 13 Mart 2020 tarihinden (bu tarih dahil) 30 Nisan 2020 tarihine kadar (bu tarih dahil) durdurulmuştur. (Not: 30.4.2020 gün ve 31114 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 29.4.2020 gün ve 2480 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile, süre, 15.6 2020 gününü ‘bu tarih dahil’ kadar uzatılmıştır. Aşağıda verilen örneklerde, 30.4.2020  yerine, bu tarih; 1 Mayıs yerine de, 16 Haziran dikkate alınarak süre hesaplaması yapılmalıdır).

Bilindiği gibi, geçen yılın Kasım ayının sonlarında Çin’in Wuhan kentinde başlayan COVİD-19 isimli virüs salgını, giderek, bu ülke sınırlarını aşmış; önlenemez bir biçimde, İran, Arap Ülkeleri, İtalya, Fransa ve İspanya üzerinden yayılarak Pandemiye dönüşmüş ve Mart ayı ortalarında ülkemize ulaşmış bulunmaktadır. Bu salgından korunmak amacıyla, Devlet ve bireylerce, tüm diğer alanlarda alınan veya alınması zorunlu önlemler sebebiyle, yargı alanında, bir hakkın doğumu, kullanılması veya sona ermesi ile ilgili sürelere uyulamaması; bu yüzden hak kayıplarına uğranılması sorunu kaçınılmaz olarak, karşımıza çıkarmış bulunmaktadır.

Sözü edilen geçici madde, bu sorunu çözmek üzere kaleme alınmış bulunmaktadır. Madde, Adli ve idari tüm yargı alanlarını ve bu alanlarla ilgili süreleri ilgilendirmektedir. Biz, bu yazımızda; geçici maddenin kapsamında olan idari yargı alanı ile ilgili süreler bakımında, maddenin uygulanmasına değinmeye çalışacağız.

II – MADDE KAPSAMINDAKİ SÜRELER:

Geçici maddenin 1’inci fıkrasına göre; düzenleme, anılan salgın sebebiyle yargı alanındaki hak kayıplarının önlenmesi amacıyla getirilmiş bulunmaktadır. O halde, bu madde gereğince duracak sürelerin yargı alanına (İdari Yargı yönünden bu yargı alanına) ilişkin olmaları, maddenin uygulanmasının ön koşulu olmaktadır. Dolayısıyla; adli ve idari yargı alanlarına ilişkin olmayan; idari usule ilişkin kanunlarda öngörülen sürelerin durması, geçici maddede yazılı istisnai haller dışında, bu maddeye göre olanaklı değildir. Nitekim; 213 sayılı Vergi Usul Kanununda yazılı sürelerle ilgili olarak, Hazine ve Maliye Bakanlığı, bu Kanunun 15’inci maddesinin üçüncü fıkrasındaki yetkisini kullanarak, 24 Mart 2020 gün ve 31078 sayılı Resmi Gazete’nin mükerrer sayısında yayımlanan 518 Sıra Nolu Vergi Usul Kanunu Genel Tebliğinin 3’üncü maddesiyle, maddede yazılı mükelleflerin 1 Nisan 2020 tarihi ile 30 Haziran 2020 tarihleri (bu tarihler dahil) arasındaki zaman diliminde, mücbir sebep halinde bulunduklarını ilan etmek durumunda kalmıştır. Bu nedenle; anılan Kanunda veya diğer vergi kanunlarında yazılı olan sürelerin doğuşu, kullanılması ve sona ermesinde 518 sayılı Genel Tebliğ hükümlerinin uygulanması gerekmektedir.

1’inci fıkranın “a” bendi, maddenin uygulanmasından etkilenecek (yargı alanındaki) sürelerin, bir hakkın doğumu, kullanımı ve sona ermesine ilişkin olmasını aramaktadır. Bu süreler, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda düzenlenen süreler olabileceği gibi, bu Kanunu uyarınca hakem ya da mahkeme tarafından tayin edilen süreler de olabilir.

Bent, maddenin uygulanmasından etkilenecek süreleri, bir hakkın doğumuna, kullanılmasına ve sona ermesine ilişkin tüm süreler olarak genellemiştir. Bu bakımdan; yargılama hukuka ilişkin olup da, yine bu hukuk kapsamındaki bir hakkın doğumuna, (dava, savunma, cevap, yenileme, harç tamamlama, yürütmenin durdurulmasına itiraz, bilirkişi raporuna itiraz, karara itiraz, istinaf, temyiz, yargılamanın yenilenmesi vs) kullanılmasına ve sona ermesine ilişkin tüm süreler, geçici maddenin kapsamındadır.

Bununla birlikte; madde, bu genellemeyle de yetinmemiş; girişinde, bu sürelere dahil olan kimi süreleri tek tek sayma ihtiyacı da duymuştur. Bent düzenlemesi, bu sayma işlemini, “Dava açma, icra takibi başlatma, başvuru, şikâyet, itiraz, ihtar, bildirim, ibraz ve zamanaşımı süreleri, hak düşürücü süreler ve zorunlu idari başvuru süreleri de dâhil olmak üzere” cümleciğiyle yapmıştır. Cümlecik içerisinde geçen, “zorunlu idari başvuru süreleri” ibaresinden, Kanun koyucu’nun bu ihtiyacının, maddenin uygulama kapsamında olan sürelerin salt, yargılama usulü kanunlarında yazılı süreler olarak algılanması endişesinden kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Böylece; Kanun koyucu, Yargılama Hukukuna ilişkin hakların doğumuna, kullanılmasına veya sona ermesine ilişkin olup da, başka kanunlarda düzenlenen zorunlu idari başvurulara ilişkin süreleri de madde kapsamına almış olmaktadır. Başvurulmaması, yargılama usulüne ilişkin bir hakkın; örneğin, dava hakkının doğumuna ve kullanılmasına engel oluşturuyorsa, o idari başvurunun zorunlu kabul edilmesi gereklidir. Örneğin; 4558 sayılı Gümrük Kanununun 242’nci maddesine göre, vergi tahakkuklarına, ceza kararlarına ve idari kararlara karşı idari dava yoluna gidilebilmesinin ön koşulu, bu tahakkuk ve kararlara karşı onbeş gün içinde maddede yazılı idari mercilere itirazda bulunulmuş olunmasıdır. Aynı şekilde; 213 sayılı Vergi Usul Kanununun 122 ve 124’üncü maddeleri göre de; vergi hatası olarak nitelendirilen hataların düzeltilmesi isteklerinin yargıya dava yoluyla taşınabilmesinin önkoşulu, öncelikle, düzeltme, ardından da şikayet başvurularında bulunulmasıdır. Benzer bir durum da, bizzat 2577 sayılı Kanunun kendisinde vardır. Anılan Kanunun 13’üncü maddesine göre; idarenin eylemleri dolayısıyla maddi ve/veya manevi zarara uğrayanların, idari dava açmadan önce, idareye başvuruda bulunarak zararlarının tazminini istemeleri gereklidir.

Anılan yasalarda öngörülen, tüm bu başvuru yolları ve başvurulmadan idari dava yoluna gidilmesi olanaksız (659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede öngörülen sulh başvuru yolu gibi) benzerleri, yargılama usulünde korunan dava hakkının doğumu ve kullanılması bakımından zorunlu idari başvuru yollarıdır. Dolayısıyla; anılan maddelerde başvuru için öngörülen süre, zamanaşımı (örneğin, düzeltme hakkının kullanılabilmesi için uyulması gerekli tarh zamanaşımı süresi) ve sükutu hak müddetlerinin, geçici madde hükmünün kapsamında olduğunu söyleyebiliriz.

4458 sayılı Gümrük Kanununun 244’üncü, 213 sayılı Vergi Usul Kanununun da 205 sayılı Kanunla ek maddelerinde düzenlenen uzlaşma müesseselerine ilişkin başvurular, idari dava açma hakkının doğabilmesi ve kullanılabilmesi için zorunlu başvurular değildir. Geçmişte, 213 sayılı Kanunun 15’inci maddesinin uzlaşma başvuru süresi ile ilgili olarak uygulanamayacağına dair Danıştay’ca verilmiş kararlar mevcuttur[1]. Bu kararlar, uzlaşma başvurusunun vergi ödevleriyle ilgili süreler olmadığı görüşüyle verilmiş kararlardır. Dolayısıyla, yukarıda sözünü ettiğimiz 518 sayılı Genel Tebliğ kapsamında olan süreler de değildirler. Bununla birlikte; uzlaşma başvurularıyla ilgili sürelerin, bentte geçen “uzlaştırma kurumlarındaki – burada sözü edilen uzlaştırma kurumlarının Gümrük Kanunu ile Vergi Usul Kanunundaki uzlaşma komisyonları olmadığını bilmemize karşın –süreler” olarak anlamanın, amaç yorumuyla, mümkün olabileceğini düşünüyoruz (Gelir İdaresi Başkanlığının 31.3.2020 gün ve 2020/2 seri nolu Uygulama İç Genelgesinde yapılan açıklamalardan, Mali İdarenin düşüncesinin de bu yolda olduğu anlaşılmaktadır).

İdari usul yasalarında veya maddi yasalarda yer alan sürelerin, geçici maddenin düzenlemesinden etkilenebilmesi, ancak, bu sürenin yargılama usulüne ilişkin olması koşuluyla mümkündür. Zira; “a” bendinde geçen, “usul hükmü içeren diğer kanunlarda” ibaresinin, ilk fıkranın girişindeki amaç cümlesiyle birlikte yorumlanması ve “yargı alanı kapsamındaki bir hakkın doğuşuna, kullanılmasına veya sona ermesine ilişkin usul hükmü içeren diğer kanunlar” şeklinde anlaşılması zorunludur. Örneğin; 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 58’inci maddesinde öngörülen ödeme emrine karşı dava açma süresi gibi. Veya; maddi kanunlarda, genel dava açma sürelerini kısaltan ya da daha uzun süre belirleyen düzenlemeler gibi.

III – SÜRELERİN DURMASI VE HESABI:

Geçici madde, yargılama usulüne ilişkin süreleri, COVİD-19’un ülkemizde, ilk kez, görüldüğü 13 Mart 2020 gününden 30 Nisan 2020 gününe karar (bu tarihler dahil) durdurmaktadır. Buna göre; bu tarihler arasında duran bir süreden söz edilebilmesi için, sürenin, 13 Mart 2020 tarihinden önce başlamış; ancak, sona ermemiş  ya da sürenin başlangıcının bu tarihler arasına denk gelmiş olması gerekmektedir.

Örnek verelim: Dava konusu işlem, 20 Ocak 2020 gününde tebliğ edilmiş olsun. Buna göre; idare mahkemesinde dava açma süresi, 13 Mart 2020 tarihinde, elliüçüncü gününde olmaktadır. 13 Mart günü, duran süreye dahil olduğundan; bu tarihe kadar, altmış günlük idare dava açma süresinden elliiki gün işlemiş demektir. Dolayısıyla; 13 Mart günü işlemesi duran süre, 30 Nisan gününü izleyen 1 Mayıs gününden itibaren, elli üçüncü gününden itibaren işlemeye başlayarak devam eder.

Ancak; sürenin durma günü (13 Mart) itibarıyla kalan kısmı onbeş günden az ise; kalan süre, ne kadar olursa olsun, fıkranın son paragrafında yer alan hüküm uyarınca, onbeş gün olarak hesaplanarak, bu sürenin bittiği tarihte, dava açma süresi sona ermiş olur. Vermiş olduğumuz örnekte; 13 Mart tarihi itibarıyla, dava açma süresinden geriye sekiz gün kalmıştı. Bu süre, onbeş günden az olduğundan; duran süre, 1 Mayıstan itibaren sekiz gün değil, onbeş gün uzamış kabul edilir ve 15 Mayıs Cuma günü çalışma saati bitiminde sona erer. Buna karşılık; örneğin, dava açma süresinin, durma tarihi olan 13 Mart tarihi itibarıyla, 35 günün işlediğini varsayarsak; dava açma süresi, 1 Mayıs gününde 36’ncı gününden itibaren işlemeye başlayarak, 25 Mayıs Pazartesi günü çalışma saati bitiminde (dava dilekçesinin elektronik posta ile gönderilmesi halinde saat 24.00’de) sona erer.

Geçici madde; son günü 13 Mart- 30 Nisan arasına denk gelen süreleri uzatan veya ilgililere ek süre veren bir düzenleme değildir; sürelerin işlemesini durduran/durdurucu etki yapan bir düzenlemedir. Bu bakımdan; hakkın doğumuna, kullanılmasına ya da sona ermesine ilişkin olan sürenin başlangıcının 13 Mart – 30 Nisan arasına denk gelmesi durumunda; süre, 30 Nisan’a kadar  (hiç) işlemez. Bu tarihi izleyen 1 Mayıs gününden itibaren ilk gününden başlayarak, kanunlarına (2577 sayılı Kanuna veya özel kanunlarına) göre hesaplanan sonuncu günün çalışma saati bitiminde (dava dilekçesinin elektronik posta ile gönderilmesi halinde saat 24.00’de) sona erer.

COVİD-19 salgını sebebiyle sürelerin durması, 30 Nisan gününe kadardır. Ancak; salgının devam etmesi halinde; geçici madde, Cumhurbaşkanına, durma süresini altı aya kadar (altı ayı geçmemek üzere) uzatma; salgının daha önce sona ermesi halinde ise, durma süresini kısaltma yetkisi vermektedir. Cumhurbaşkanı bu yetkisini, bir defada kullanabileceği gibi, toplamının altı ayı geçmemesi koşuluyla birden fazla kere kullanmasına da engel yoktur. Cumhurbaşkanının bu hallere ilişkin kararları, Resmi Gazete’de yayımlanır. Kanunda, yargılama usulüne ilişkin süreleri durduran/etkileyen sürelerin uzatılması veya kısaltılması konusunda Cumhurbaşkanına yetki verilmesinin, Anayasaya uygun olmadığını düşünüyoruz. Zira; yargılama usulüyle ilgili süreler, mahkemeye erişim hakkı gibi adil yargılama hakkı ile ilgili sürelerdir. Bir insan hakkı olan adil yargılama hakkı ile ilgili düzenlemelerin yasayla olması ise, anayasal zorunluluktur. Kuşkusuz; COVİD-19 salgınının beklenmeyen ve geçici bir durum olduğu, önceden başlangıcı ve bitişi bilinemeyen böyle bir durumda, acil önlem alınmasına ihtiyaç bulunduğu; bunun da, ağır işleyen Yasama Organının kararlarıyla yapılamayacağı söylenebilir. Ancak; böyle bir gerekçe, hukuk devleti ilkelerinden ödün verme gerekçesi değildir. İdari Yargı’da, mücbir sebep halinin süreleri durdurucu etki yapmaması, öteden beri tartışılan ve şikayet edilen bir durumdur. Bize göre; COVİD-19 salgını dolayısıyla, sorunun bir geçici maddeyle giderilmesi yerine; 2577 sayılı Kanunda, mücbir sebep halinde dava süresi dahil, tüm sürelerin duracağına dair bir düzenleme yapılması; bu düzenlemede, salgın hali dahil mücbir sebep sayılan hallerin gösterilmesi; Cumhurbaşkanına da, mücbir sebep sayılan bu hallerin başlangıç ve bitim tarihlerini ilan etme yolunda yetki verilmesi, sorunun kökten hallinde, anayasaya uygun en doğru çözüm olurdu.

Geçici maddenin 4’üncü fıkrası; durma süresince (13 Mart-30 Nisan arasında veya uzatılması halinde uzatılan süre içerisinde) duruşmaların ve müzakerelerin ertelenmesi de dâhil olmak üzere alınması gereken diğer tüm tedbirler ile buna ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisini de;

1. a) Danıştay (Danıştay dava daireleri ve dava daireleri kurulları) bakımından, Danıştay Başkanlar Kurulu’na,
2. b) İlk derece idari yargı mercileri (idare ve vergi mahkemeleri) ile bölge idare mahkemeleri bakımından, Hâkimler ve Savcılar Kurulu’na,

Vermiştir.

IV – SONUÇ :

COVİD-19 salgının, süreye bağlı tüm diğer haklarda olduğu gibi, yargı alanındaki hakların doğumu, kullanılması ve sona ermesiyle ilgili olarak da engeller çıkardığı bilinmektedir. Bu durum, hukuk sistemlerinde mücbir sebep olarak nitelendirilen hallerden biridir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda, yargılama usulü ile ilgili sürelerin mücbir sebep sayılan böyle durumlarda duracağı konusunda bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle de, uygulamada, kimi zaman, farklı kararlar verilebilmektedir. Yukarıda açıklanmaya çalışılan kanun hükmü, madde adından da anlaşılacağı üzere; soruna, gerektiğinde, anayasal sınırlar dışına çıkılmasına da izin veren, geçici çözüm olabilecek niteliktedir. Bizim görüşümüz; mücbir sebep konusunda, İdari Yargılama Usulü Kanununda, yukarıda açıklamış olduğumuz şekilde, daimi bir düzenleme yapılmasıdır.

[1] Bkz. Turgut CANDAN, Vergilendirme Yöntemleri ve Uzlaşma, 2. Bsk. Maliye ve Hukuk Yayınları, Temmuz 2006, sh.314.